刘彦随：多层面创新用地机制（地政时评）

我国已进入城乡发展转型、发展方式转变的重要时期，传统的开发型、粗放型用地模式与增长方式难以为继，土地资源需求刚性上升与其供给刚性不足的矛盾不断加剧。通过“控增逼存”、“开源节流”，创新节约集约用地制度，提升土地要素组织功能与空间利用效率，成为切实转变管理理念、用地模式与发展方式，构建新型土地管理制度的战略抉择。

城乡发展转型期的农村土地非农化、空废化，农地经营细碎化、兼业化将长期存在。农村劳动力老弱化、农业生产组织化滞后，一些地方已出现“有地无人耕”问题。节约集约用地的潜力巨大，但面临严峻的挑战，核心问题在于驱动土地征用、追求土地财政、造成土地浪费的体制与机制矛盾未根本破解。

城镇建设、产业用地的旺盛需求及其低效惯性增长，驱动着土地高速非农化。一方面，有些地方土地高度依赖型城镇化，要地不要人，囤地不开发，造成城镇土地低效利用。另一方面，农村“人走地不动”、“建新不拆旧”，导致大量土地废弃浪费。当前我国城乡人口约1 ∶ 1，城乡建设用地却1 ∶ 4。厉行节约集约用地，切实保障土地民生，势在必行。

推进节约集约用地，受宏观财税制度、政绩考核制度和微观家庭承包经营制度、村民自治制度等多重约束。土地有限，发展无限，进一步凸显农村土地管理与节约集约用地主体，拓展农村土地价值化与土地资产性收益途径，构筑城乡同地同价与统筹城乡发展平台，将面临前所未有的阻力和难题。

农村机制体制创新滞后，强化农村土地保障功能与其非农化“功能性替代”的政策不配套。全国被征地农民增多，农村空心化严重，农民工进城却难安居乐业，多数实为城乡“双漂”。有效协调农地征用开发与农民就业保障，迫在眉睫。外延扩张、粗放用地若不改变，内涵挖潜、转型发展将不可能，而要根本转变一些地方长期以来形成的外延式发展思路和粗放式用地观念，仍任重道远。

构建节约集约用地战略体系。节约集约用地是一个多层次、多目标的战略体系，需有顶层总体制度设计和组合配套政策供给。

制度层面，创建土地基本制度、核心制度与保障制度相融合的多层次节约集约用地制度体系。强化以土地权能为基、土地收益为本的“土地民生”理念，让城乡居民特别是农民依法享有土地权益，分享土地收益、福利和长远生计保障。

机制层面，完善基本供地机制、规划决策机制、市场配置机制、收益分配机制，建立各行各业履行节约集约用地的激励引导机制、监督考核机制、土地供给与需求双向调节机制、土地工程支撑机制，构建城乡地地、人地、地业“三挂钩”的长效机制。

政策层面，强调节约集约用地是硬指标，强化土地投资强度和用地进度的双约束，细化节约集约用地奖惩政策。严格实施各级土地利用规划、严格执行各类土地使用标准、严格落实各地土地管理责任。

决策层面，着力推进“三大战略”：一是探索推进大城市“三旧”改造，促进产业转型与用地方式转变；二是深入开展空心村综合整治，盘活上亿亩的空心村土地潜力；三是全面推行高标准基本农田建设与土地整治重大工程，强化增量提质、产能提升，惠及民生。