中国国土资源报( 2012-11-16)（记者：周怀龙 王文昭 郝占东）

中科院地理科学与资源所研究员刘彦随和他的团队中标治沟造地土地整治重大工程的可研、典型设计和实施方案编制任务。刘彦随指出“现在开展治沟造地重大工程，恰逢时机！“时机”之一，实施工程的自然环境已经变得成熟；“时机”之二，恰逢城乡发展转型新机遇。“实施山地大规模退耕还林后，农业生产与耕地的重心转向沟道。适时推进治沟造地，既是巩固退耕还林成果的延续工程，也是促进农村转型与农民增收的基础工程。因而，‘治沟保生态、造地惠民生’，成为延安统筹城乡发展和生态文明建设的着力点。”

 

党的十八大提出“大力推进生态文明建设”，强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策，按照人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，优化国土空间开发格局。

我国西北地区拥有广袤的开发潜力巨大的未利用地资源，但同时也面临生态环境恢复和保护问题。如何科学合理地利用西部戈壁荒滩，充分挖掘、释放资源优势，不仅是加强生态文明建设必须破解的重大课题，也是实施西部大开发战略的内在要求。近年来，在各级党委、政府和国土资源部门的高度重视下，西北地区未利用地的开发利用已迈出关键性步伐，并取得了初步成效。昔日广袤而沉寂的土地，正焕发出勃勃生机。

从今日起，本报开设《西北地区未利用地保护与开发系列报道》专栏，全方位报道西北未利用地保护与开发工作。今天刊出的是第一篇。

治沟造地惠民生 再造陕北好江南

发轫于延安的治沟造地，将一条条沟壑变为高产良田，不仅增加了耕地面积，提高了粮食生产能力，确保了农民增产增收，而且破解了长期以来困扰陕北地区的一大难题，即退耕还林与增量增产造成的“增加粮食耕种面积——破坏生态、加剧水土流失”与“增加植被面积——耕地减少——退耕还林成果难以巩固”循环的怪圈，进一步优化了土地空间格局。

2012年正式启动的治沟造地土地整治重大工程，成为西北地区的生态工程、民生工程、示范工程。

人们预期，这项重大工程将为未来黄土高原丘陵沟壑区乃至西北干旱半干旱地区生态文明建设和农村现代化发展开启一扇大门。

试点治沟造地——总结和提升陕北沟道治理经验，是延安在土地整治方面的一大创举

收获今年的最后一茬玉米，宝塔区甘谷驿镇石家河村王芳的脸上露出了开心的笑容。

从甘谷驿镇公路进沟，约摸20分钟车程，便是王芳家的坝田。在当地，一般一亩沟道坝地的产量，至少顶山上五亩坡地的产量，因而“宁种一亩沟，不种十亩坡”的谚语广为流传。

今年3月初，石家河村开始了治沟造地试点，王芳家的地就在其中，她还承包了邻居家的五亩地，在工程完工时种下了玉米，第一茬的收成每亩就打下粮食600多公斤。

“你看，沟推平了，坝地增多了，路也修好了，种地非常方便。”王芳回身指着身后的地对记者说，沟里造出来的都是好田，高产稳收，以后会越种越熟、越种越好。她显得有些激动：“政府为我们免费整治土地，真是做了一件大好事！”

王芳所在村子进行的治沟造地，是延安治沟造地土地整治重大工程的一个前奏。2010年，延安在总结历史经验的基础上，提出开展治沟造地工程，开发沟道粮食增产潜力，在子长、延川、宝塔区等地开展试点。试点工程实施的具体方式是：用机械将沟壑两侧的山坡切下，把沟壑填平形成良田；在坝田中部或边侧开挖沟渠，确保洪水能排到沟底；田块间修筑塄坎和挡坝，留住雨水，保持墒情；同时修筑田间道路，从村头一直到沟底。2012年，这项工程上升为国家战略，被国土资源部、财政部纳入国家土地整治重大工程，由中央投入资金，开展大规模的高标准基本农田建设。

治沟造地这种方式，其实是对陕北历史上沟道治理经验的一种总结和提升。早在上世纪六七十年代，陕北人民就根据当地的情况开展过大规模的农田水利建设。延川县委书记刘景堂介绍，由于地处黄土高原腹地，陕北地区土壤侵蚀度相当高，山梁上的黄土经雨水冲刷到沟底，淤积成坝。因此，那个时期的人们总结出一套法子：在沟底砌一条土堤坝，约摸二三十年的雨水冲刷，顺流而下的泥土便能把沟底填平，形成高产的“保命田”。

“当年，人们依靠肩挑手扛、打坝淤地，建成大小淤地坝1825座，淤成坝地面积3.2万亩，成为农民生产口粮的主阵地，对解决群众温饱和发展农业产业起到了支撑作用。”刘景堂说。

这种情况随着经济社会的发展和生态环境的变化而改变：

一方面，当年的闸沟淤坝工程标准低，又年久失修，水毁严重，坝地面积逐年缩小，目前60％以上已无法正常使用。
另一方面，受退耕还林的影响，耕地面积锐减。根据延安市统计年鉴，2001～2010年间，全市共减少耕地面积13万多亩。退耕还林后，水土流失减轻，修建淤地坝、靠天拦土的老路子行不通了。

“陕北不缺地，缺的是高标准基本农田，尤其是沟道里的坝地。据测算，延安绝大部分为中低等地，优质耕地仅占全市的0.24%。2010年，延安粮食亩产仅为261公斤，远低于363公斤每亩的全国平均水平。” 延安市国土资源局副局长刘宵飞告诉记者，“种地收入占到延安农民人均纯收入的近1/3。必然要求我们依托一定数量的优质耕地来解决农民的生产生活问题。”

陕西省委常委、延安市委书记姚引良说：“解决基本农田和粮食生产问题必须转变思路。治沟造地、挖掘沟道资源，就是陕北地区打造高产良田、解决农民口粮问题的一条新路。延安治沟造地，可增加高产坝地300多万亩，年增产粮食20亿公斤，对保障全省粮食安全、巩固退耕还林成果、推动黄河沿岸集中连片贫困地区群众脱贫具有重要意义。”

对于治沟造地，延安市和陕西省里的思路不谋而合。

陕西省国土资源厅厅长王登记说：“从全省的情况来看，陕西的耕地后备资源主要集中在陕北和渭北地区。一方面，随着陕西工业化城镇化进程不断加快，‘十二五’期间预计新增建设用地需求在200万亩左右，超出国家计划100万亩以上；另一方面，补充耕地的难度越来越大。全省集中连片的耕地后备资源只有503亩，大多数分布在生态脆弱地区，水土和光热条件差，补充耕地成本高、难度大，少数地区后备土地资源接近枯竭。这就要求我们加大陕北和渭北地区的耕地后备资源开发。”

鉴于此，陕西省政府经过深入调查研究，于2010年确定在延安的延川县、子长县和宝塔区开展治沟造地土地整治试点，然后逐步在全省有条件的范围内推开。

在试点中，延安推出五项硬措施确保工程顺利进展：坚持因地制宜、科学规划；按照整流域整村推进，连片开发，一次建成；坚持“八配套”、“三清楚”、“一到位”，即田、坝、路、林、渠、排水、退耕、产业相配套，新增面积清楚、工程量清楚、投资额清楚，一次规划到位。

启动国家级重大工程——打造全国土地整治的生态工程、民生工程、示范工程

记者在延川、子长和宝塔区几个试点区采访时，当地群众说起治沟造地都喜笑颜开：“国家办了好事情！”

子长县金盆湾村支书张锁三说：“这是个为我们子孙后代造福的工程，全村增加了几百亩土地，人均耕地由原来的1.5亩达到了2.7亩，玉米产量可由原来的每亩100多公斤提高到600公斤。我们一百个满意。”

马家砭镇景家河村闫万贵说：“整出来的都是最好的坝地，以前不能种庄稼的盐碱地的现在也能种了。政府还引来双垄地膜套种技术，效益好得很！”

宝塔区中庄村的郭万莲说：“过去的地都在山沟沟里，两边没有排水渠，晴天一路灰，雨天一路泥，一下暴雨，还会将庄稼冲走，大家叫苦连连。现在治理以后，路修好了，渠也建成了，粮食产量将会翻上几番。”

延川县樊家沟村村支书刘青海说：传统“坡改梯”造出的梯田，都在山上，农民需要爬到山上去耕作，费时费力不说，还只能“靠天收”。治沟造地造出的沟坝地，不仅平整易于耕作，而且保水保肥，村民再也不用起早贪黑往山上跑了。新造的地种上高产覆膜玉米，现在已经成为村民的主要收入来源之一。

……

试点的实效和群众的反响如一颗颗定心丸，让当地政府和主管部门进一步确信：治沟造地确确实实让当地增产增收，让老百姓得到了实惠。

于是，2011年陕西省省长赵正永在对子长县试点的专题调研基础上，提出尽快召开现场会，在全省同类地区推广。根据计划，陕西省从2011年到2020年，将整治土地402.9万亩，其中2011年至2015年共安排100万亩，每年20万亩左右。

但是，摆在面前的困难也不容回避。

“第一个是资金问题，也是当时遇到的最大难题。”延安市政府办公室有关负责人介绍，延安三个试点县区一亩新地的平均造价约5000元。按20万亩计算，全省进一步推进治沟造地的资金缺口将按几十亿。除资金外，山上退耕还林，山下治沟造地，建成后的农田还得考虑后期使用问题等。

恰逢此时，历史给了延安和陕北一个千载难逢的机遇。

2011年底，治沟造地试点的实践得到了中央领导同志认可。中央领导同志作出重要批示，要求在陕西扩大试点的基础上，积极稳妥地加以推广，并争取有关部门支持。接下来，陕西省委、省政府通过专题研究、专项安排，决定在陕北地区深入实施“治沟造地”工程。

延安经验也引起了国土资源部的高度重视，徐绍史部长亲自作出安排。2012年初，国土资源部党组成员、副部长王世元率队，会同财政部、农业部及国内相关领域专家对延安治沟造地工作进行联合调研，并就工作中的难点问题进行沟通对接。

包括土地、农业、环保、水利、地质灾害等多方面顶级专家在内的“豪华”调研组，对试点地区的沟沟道道、相关文件、图纸及群众反映等进行详细了解，认为治沟造地从黄土高原丘陵沟壑区地貌特征出发，对于恢复和增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境、促进新农村建设和城乡统筹发展具有积极意义。在此基础上，王世元表示：“国土资源部将按照中央领导同志和徐绍史部长的要求，在总结已有工作经验的基础上，提升示范、扩大试点、逐步推开，在政策、资金、技术等方面给予支持，支持延安市治沟造地成为国家土地整治重大项目。”

在随后的几个月时间里，国土资源部对项目申报、可行性研究等进行了跟踪指导服务，徐绍史部长多次听取情况汇报并作出指示。

不久，延安治沟造地土地整治重大工程的雏形形成：按照每年10万亩、5年50万亩的规模开展，而建设标准则由原来的每亩5000元，进行了相当幅度的提升。

9月24日，国土资源部徐绍史部长率领调研组到延安，实地查看了延安市延川县梁家河、宝塔区石家河村等治沟造地项目，正式启动了延安治沟造地土地整治重大工程。

打造保生态、惠民生精品工程—— 造地增粮与生态建设相互促进，破解“退耕还林与农业发展争地”难题

在黄土高原地区实施土地整治重大工程，这是首次。

有人担心：如此大规模的“治沟造地”对生态环境的影响几何？怎样有效防范、控制可能出现的各种风险，尤其是生态环境风险？

这种担心不无道理。地处黄土高原丘陵沟壑区的延安市，黄土沟壑占全市总面积的九成以上。虽然黄土具有一定的直立性和稳定性，但遇水流失坍塌的特性同样明显。

对此，国土资源部一再强调，要进一步优化空间布局、促进生态建设，在工程建设上要强化质量标准，强化溢洪道、排洪渠等配套设施建设，提高工程抵御自然灾害的能力，确保治沟造地项目成为一项保生态、富民生的精品工程、示范工程。

2012年4月，中科院地理科学与资源所研究员刘彦随和他的团队中标治沟造地土地整治重大工程的可研、典型设计和实施方案编制任务。在接下来的半年时间里，这20多名科研人员“绝大部分精力都耗在延安的沟道里”，对那里的地理地貌、人文经济、生态环境、转型战略等进行了一次系统浩大的梳理和探索。

“现在开展治沟造地重大工程，恰逢时机！”刘彦随说，如果是十年前，从生态环境保护的角度而言，可能条件还不够成熟，但是现在不一样了。

在他看来，这个“时机”有两个：

“时机”之一，实施工程的自然环境已经变得成熟。

经过十多年的退耕还林，延安的水土流失大大减少。据了解，自1999年以来，延安累计实施退耕还林面积900多万亩，占全国的2.5%，全省的27%，森林覆盖率达到了45.4%，土壤侵蚀模数降到0.54万吨/平方公里，年输沙量减少了约一半。沟里的来水来沙减少了近70%，创造了一个稳定的沟道环境，极大地降低了治沟造地的风险。

“时机”之二，恰逢城乡发展转型新机遇。

近十多年来，陕北和全国一样，农村人口非农化加快发展，农村人地关系已发生显著变化。过去人多地少，水土流失严重，农业生产“广种薄收”，如今正转为“少种多收”。在农村青壮劳力日益减少的情形下，农业产业化、机械化，土地经营组织化、规模化成为新的方向。

“实施山地大规模退耕还林后，农业生产与耕地的重心转向沟道。适时推进治沟造地，既是巩固退耕还林成果的延续工程，也是促进农村转型与农民增收的基础工程。因而，‘治沟保生态、造地惠民生’，成为延安统筹城乡发展和生态文明建设的着力点。”刘彦随指出。

自从实施大面积退耕还林后，延安的总耕地面积减少了一半多。尤其是随着第二轮退耕还林8年的钱粮对接期限的到期，粮食安全怎么保证？群众靠什么增收？退耕还林成果如何巩固？

“这就需要治沟造地工程，来增加耕地面积，提高耕地质量，保障粮食生产，从而夯实农业基础、提高农民收益。”刘彦随说，“‘山上退耕还林，山下治沟造地’，两项工程浑然一体，可破解传统‘恶性循环的怪圈’，从空间布局与功能上，共同筑起黄土高原丘陵沟壑区生态安全、农田保护、农民增收的新平台。”

为配合治沟造地工程，延安规定：沟道里造一亩地，山上要退耕3亩地。沟道坝地产量相当于5亩坡地，老百姓的利益得到了保障，推进退耕还林、治沟造地的积极性非常高。

延川县梁家河村支书石春阳告诉记者：“治沟造地项目第一是把原来产量不高的地变成高产坝地，增加单位面积总产量；第二是将原来的沟槽填平，增加了耕地面积；第三是路渠等配套设施修好了，农田产量更高，土地流转更受欢迎。没整之前一亩坝田承包才500块钱，现在至少800块钱。”

此外，推进治沟造地重大工程的“时机”，还表现在试点工程探索所积累的经验。

延安市国土资源局副局长、治沟办主任张强介绍，延安围绕专家关注的生态和工程建设问题，从三个方面更加理性、科学地推进：一是采取科学的切坡方式，确保沟坡的稳定。对20度以上斜坡一律不准切坡平地，以避免裸露面过大。二是提升沟道泄洪、防护标准。三是要按照宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、乔灌草结合的原则，结合工程和生物措施，对沟道植被进行恢复。

“可以说，延安很好地解决了这三个方面的关键问题，把大家的顾虑都打消了。今年7-9月的汛期，没有发生一起坡毁的现象，也就是说，这个工程是安全的，经受了检验。” 宝塔区水务局局长贾志斌说。

但专家认为，工程方面还需进一步提升和完善：一方面，提高工程标准、技术参数及安全体系等，进一步将可能的风险降到最低，确保重大工程经得起历史的检验；另一方面，要研究制定一套适合延安乃至整个黄土高原丘陵沟壑区治沟造地的增强型系统设计标准和规范。

国土资源部提出：一要提高建设标准，确保工程措施到位；二要制定生态等风险防范措施，提出对策措施，做好应对预案；三要在科学论证的基础上，积极稳妥推进。

四创新土地利用新模式——为西北地区国土整治、生态文明建设提供一个典范

想发展，盼富裕，是政府和群众的共同心声。

长期以来，受道路交通不便、市场发育不完善、生态环境脆弱等要素的影响，延安乃至整个陕北地区经济社会发展较为缓慢。像延川、延长、宜川县仍为国家级贫困县，而吴起、安塞、子长三县也是刚刚摘掉贫困帽子。尤其受区域影响，广大农村地区仍处于贫困落后状态，缺乏特色产业和农村经济增长点，农村空心化问题突出。

农村发展的抓手在哪里？

“治沟造地土地整治是延安革命老区的一大创举，而放在更高层面、更深影响上去考量——与高标准基本农田建设相结合，发展农业现代化发展相结合，与生态文明建设相结合，与统筹城乡发展相结合，也就是说，探索破解西北地区生态脆弱地区土地资源和生态环境瓶颈、实现‘人地和谐’发展。”国土资源部有关负责人表示。

在这一点上，部、省、市、县各个层面几乎不谋而合，有着统一的共识。

——将治沟造地重大工程与高标准基本农田建设相结合。

“现在陕西的粮食生产还不能自给，玉米的缺口大概在30亿斤。因而，提高粮食生产、保证粮食自给这项工作提上了陕西的重要议事日程。”延安市农业局副局长高志君告诉记者：“推进治沟造地后，我们配套搞高产创建，据估算，如果通过治沟造地建50万亩高标准基本农田，在现有土地上就能新增4亿斤粮食产能。”

根据中科院地理科学与资源研究所的评估，治沟造地工程通过平整土地、扩大田块规模、全面改善灌溉排水田间道路等条件、改良盐碱化提升地力等，可大大提升耕地质量，平均耕地质量等级可提高2-3等。

陕西省国土资源厅负责人表示，治沟造地项目实施中，将按照“打坝造地、机械入田，留足水道、旱蓄涝排，泥不出沟、两山翠绿，产业配套、增产增收”的总体思路， 有计划、有步骤地推进，实行规划、标准、施工与管理的“四个统一”加大高标准基本农田建设力度。

——通过抓耕地后续利用，与农业产业化发展相结合。

当前，通过治沟造地夯实现代农业的基础，与农业产业化结合的探索已在悄然推进。

“我们正在何家沟和康家沟两个地方搞试点，通过治沟造地，配套农业开发项目，土地质量提高，为土地流转、大面积经营提供了可能。以后通过机械化、大承包户，一户可以种几十亩甚至上百亩。”宝塔区甘谷驿镇镇长薛站飞告诉记者。

这种的模式在延川县已全面启动：他们根据农民意愿，或采取区域化布局、规模化建设、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理的思路推进，形成“种、养、加，产、供、销”一体化经营模式；或作为土地资产参与企业入股，与企业一起开发经营。

“下一步我们将积极探索治沟造地开发利用模式，通过开展优化设计和土地流转，鼓励发展适度规模经营，积极引入农业龙头企业，实现政府、企业和农户的多方共赢，进一步提升治沟造地工作的综合效益。”延安市市长梁宏贤表示。

——协同促进统筹城乡发展和区域协调发展，优化空间布局。

近年来，延安城乡发展转型的特征日益显现，城乡居民的就业结构转变、收入结构和消费结构正在发生明显变化。

“延安的城乡发展总体上呈现‘三增’、‘三减’的新局面，即城镇人口增加、粮食单产增加、农民收入增加，农村人口减少、水土流失减少以及由退耕还林带来的耕地减少。这一转型局面为延安市以沟道为重点的基本农田建设、土地适度规模经营和现代农业发展创造了条件。”刘彦随说，通过治沟造地土地整治重大工程，改善农村生产生活条件，深入推进空心村整治、新农村建设和现代农业发展，从而拉动地方经济增长、夯实农业产业基础、促进人地和谐发展、切实惠及民生。

延安，正在把治沟造地与重点镇和新型农村社区相结合，加快现代农业示范园建设；正在把治沟造地与扶贫搬迁相结合，引导农村贫困人口向农业基础好的区域集中，加快农民脱贫致富的步伐。

“延川县根据区位、交通、饮水等综合因素，规划在治沟造地项目辐射区域建设11个新型农村社区，建成后一共可吸纳2万农民集中居住。”延川县委书记刘景堂介绍。

——与制度创新相结合，探索土地整治新模式。

“治沟造地实际上是农村土地整治的一种新的探索和创新。”徐绍史在9月24日召开的延安治沟造地工作座谈会上指出。

创新的关键在于，它将未利用地作为耕地来源的重点，将基本农田的主攻方向由梁峁转向沟道，实施整沟域整治，不仅优化土地资源配置，而且与生态建设相结合。

国土资源部有关负责人表示：“当前，西部大开发已进入第二个十年，西北地区经济社会发展既面临难得的历史机遇，同时也面临严峻的土地资源和生态环境的瓶颈制约。如何推进西部地区未利用土地开发，充分挖掘、释放西北地区的资源优势，既是实施西部大开发战略的内在要求，也是破解保障发展与保护资源两难局面、实现西北地区可持续发展的客观需要，具有十分广阔的空间。因此，延安土地整治重大工程的探索创新，对于西北广大地区具有重要意义。”

目前，治沟造地土地整治重大工程已经被部、省、市、县列入重要议程。对于下一步，王登记表示，将进一步加强组织领导，科学规划、严格管理、高质量建设，切实把工程组织好、实施好。一是高度重视山坡保护，防止新的水土流失；二是切实采取有效措施，确保生态环境稳定自然；三是稳中求进，把握好治沟造地的规模和工作节奏；四是在稳步推进全省治沟造地工作同时，按照国土资源部、财政部的要求，认真研究、积极做好各项工作，努力把好事办好。

王登记满怀信心地说：“治沟造地必将成为黄土高原以及西部地区现代农业发展和土地利用模式的一种新的形式、新的创举、新的革命。”