(证券时报,2013-10-28 A5)

编者按：备受瞩目的十八届三中全会将于下月召开。全国政协主席俞正声10月26日在出席“第九届两岸经贸文化论坛”时说：“十八届三中全会主要是研究全面深化改革问题。这一轮改革范围之广、力度之大，都将是空前的”。作为我国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心日前首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文，报告提出了包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案。本报今起推出“十八届三中全会热点前瞻”系列报道，通过记者对专家学者的采访来对此轮力度空前的改革进行深入分析与展望，敬请关注！

漠视统筹城乡发展，追求高速城镇化，不仅造成日益严峻的“城市病”，也带来了日趋严重的“乡村病”，注重根治“乡村病”，应成为新型城镇化努力破解的新课题。

“土地、农村、民生”是十八届三中全会深化改革议题的主格调。今年，从发展战略和现实问题来讲，土地方面的很多结需要破解，三中全会对土地的关注显然会是重点。

中国经济发展不能再延续过去土地过度依赖型的城镇化模式。新型城镇化要以人为核心，破解之策首先是要解决人的生存问题，所有阻碍百姓生存的因素都应该通过制度设计解决。

中科院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任、研究员、长江学者特聘教授刘彦随

本报资料图

证券时报见习记者 程丹 证券时报记者 李巧宁

即将于11 月份召开的十八届三中全会，备受瞩目。会议将全面研究深化改革重大问题，筹划“全面深化体制改革的顶层设计和总体规划”，它将决定未来十年中国经济与社会的走向。在中科院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任、研究员、长江学者特聘教授刘彦随看来，“土地、农村、民生”是十八届三中全会深化改革议题的主格调。

从2006年主持的第一个国家自然科学基金重点项目“我国沿海地区新农村建设模式与可持续途径研究”开始，对中国经济的关注和城镇化的研究就成了刘彦随研究员团队的工作重点。基于对当前经济形势的理解，刘彦随从历届三中全会的改革路径中预判，即将召开的十八届三中全会将更加关注：土地、农村、民生。

8月30日，刘彦随以“新型城镇化要注重根治‘乡村病’”为题，在中南海向李克强总理汇报了历时8年的研究成果——我国“乡村病”的“四化”问题。和他一起受邀参加座谈的还有中国科学院、中国工程院的数十位院士及有关专家。那天，讨论的主题是新型城镇化。“我鼓足勇气，向总理汇报了我的真实看法。”提起一个多月前的那场座谈，刘彦随略显激动，“土地大量流失，宅地大片废弃，人口大规模转移产生大量的‘空心村’，良田没人爱惜，文化没了传承，这些‘乡村病’不重视起来，终将给城镇化发展带来恶果。”

作为新型城镇化研究领域的中青年学者，刘彦随自幼在陕北绥德的生活经历，让他对农民、土地有着深厚的感情，他常常带团队下农村调研，一住就是几个月，掌握了大量第一手的数据与信息。在他看来，“突出统筹城乡，保护农民利益，推进以人为核心的新型城镇化，是中国特色城镇化道路的必然选择。”

土地、农村、民生等关键词将是主格调

“十八届三中全会后将要部署的一揽子具体经济改革方案必须具有系统性、配套性与连贯性。”刘彦随说，“就拿土地改革来说，政府的关注从未间断。”从建国初期的1950年土地改革到1978年家庭联产承包责任制，继而十四大确立社会市场经济体制，核心的问题是土地市场化，再到十七届三中全会提出土地方面“两个制度”和“两个市场”；十八大明确要改革征地制度、维护农民土地权益，政府关于土地改革的脚步从未停过，土地始终是改革、发展，特别是制度创新的重点和难点。

“土地问题是改革的‘重中之重’，每年都有政策出台，今年从发展战略和现实问题来讲，土地方面的很多结需要破解，三中全会对土地的关注显然会是重点。”刘彦随强调，不能指望一次会议就把土地制度存在的问题完全解决，这始终是一个动态的过程。

关于农村的发展，刘彦随指出，从十五届三中全会提出建设新农村开始，关于农村建设的话题始终是三中全会的热点，中央的信号很明确，15年前就强调发展新农村，老百姓当时听后欢欣鼓舞，“总算是盼来了”，但这些年过去了，新农村建设上还只是搞了些试点，“点上有样板，面上没进展”，这一问题亟待新型城镇化破解。

谈到“民生”，刘彦随说，归根到底，所有的改革都是为了人民，“十八大”提出要推进有质量的城镇化，其核心是“人的城镇化”，老百姓的生存是第一要务，所有阻碍百姓生存的因素，都应该通过顶层设计与制度创新解决，推进农民工市民化、就地城镇化和农村发展模式的多元化，使城镇化成果惠及农民，这应是改革的主线。

新型城镇化待解土地改革难题

伴随着近几年来城市规模的扩大，耕地面积的减少，市场关于土地改革方面的讨论越来越多，焦点大多集中在土地流转方面。刘彦随认为，土地改革牵一发而动全身，中央政府要考虑社会稳定问题，地方政府要考虑财政收入问题，农民则考虑流转之后会不会失地、能不能受益的问题，这么多问题制约着土地流转的发展步伐。

“我预计三中全会土地流转这块不会有太大的动作。”在经过对多省村镇基层的调研后，刘彦随得出的结论是：土地流转在新形势下需要解决的必要性和迫切性日益增强，但受制于多方利益、多重矛盾，寻求破题是土地制度创新的着力点，也是推进新型城镇化进程的突破口。

现行的土地改革，更多集中在农村集体建设用地。按照国家规定，像农村宅基地是特殊的用益物权，不能随意流转和交换。农用地可以流转，但受种种因素的影响，现实中“进出两难”。
农村土地权能配置的“人走地不动”，“生不增死不减”，不仅导致农村空心化、土地空废化，也导致有地无人种、想种无地种等实际问题 。“新土改”的核心是破除城乡土地分治体制，促进城乡土地统筹配置，健全土地市场调节机制。释放空心村土地潜力，激发城镇化发展活力。

刘彦随指出，我国农户承包土地普遍具有规模偏小、田块细碎、布局分散的特点。三十年来，伴随着转型期农村人口非农化和农村人地关系的显著变化，人地之间的矛盾日益凸显。“各地方都在找解决办法，国内试点也颇多，令人欣喜的是湖南益阳的土地信托流转取得了新进展。”

据刘彦随介绍，湖南益阳所推行的农村土地信托流转，是在坚持土地集体所有和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托机构接受农民委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序，将土地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。

“本质上可以称之为‘土地银行’， 实际上就是把信托银行、金融、土地，包括土地的流转、产权、收益结合起来，使想规模化经营的农民有地可种，想外出打工的人也不至于撂荒土地”，刘彦随解释称，这本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排，也是一种土地承包人与受托人之间权利义务的法律关系。作为土地流转的信托机构，既要秉承受人之托、代人理财之责，又要履行忠人之事、为人维权之任。真正做到“不打圈地主意”、“不与百姓争利”，切实保护土地资源、保证农业发展和保障农民权益，让农业在土地流转中增效、让农民在土地增值中受益。

同样，得到刘彦随认可的还有山东、河南的专业合作社模式，即在农民自主自愿的情况下，建立起风险共担、利益共享机制。刘彦随认为，农村土地流转制度创新，还需要更加宽广的视野。创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权，使务农村民、失地农民的长远生计有保障。面向统筹城乡发展和新农村建设的宏观战略，应围绕破解农村空心化、村庄空废化、主体老弱化难题，探究以废弃宅基地为主的农村建设用地有偿退出的新机制，有序推进田、水、路、林、村整域性的土地综合整治与有序流转。

快速城镇化 引发“乡村病”

土地改革迫在眉睫，农村的“乡村病”问题也不容忽视。刘彦随向李克强总理反映，对土地流失、农村空心化等“乡村病”，应高度重视。李克强说，新型城镇化要突出统筹城乡，根本前提是要尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全，这样才能使城镇化成果真正惠及农民，这根弦一定要绷紧。

“乡村病”是刘彦随提出的新概念，他曾一度担心总理能否接受这一说法。直到座谈结束一周后，新闻联播、新华社等媒体都对此进行了报道，他才知道自己的担心是多余的。在座谈中，他用了近十分钟时间阐述我国“乡村病”的“四化”问题。

一是农业生产要素高速非农化。快速城镇化耕地流失造成的数千万失地农民、“离村进城”的数亿农民工，以及上学靠贷款、毕业即待业的数百万农家学子组成的“新三农”群体，大多处于“城乡双漂”，难以安居乐业，正成为社会稳定与安全的焦点。

二是农民社会主体过快老弱化。我国进入少子老龄化时期，农村青壮劳力过速非农化，加剧了留守老人、留守妇女、留守儿童问题。一些乡村文化衰退、产业衰落，“三留人口”难以支撑现代农业与新农村建设。有地无人耕、良田被撂荒成为普遍现象。

三是农村建设用地日益空废化。农村人走地不动、建新不拆旧、不占白不占，导致空心村问题日益突出，这也反映了我国农村土地制度安排的不足。中科院测算，全国空心村综合整治潜力达1.14亿亩，村庄空废化仍呈加剧的态势。

四是农村水土环境严重污损化。大城市近郊的一些农村成为藏污纳垢之地，面源污染严重，致使河流与农田污染事件频发，一些地方“癌症村”涌现, 已经危及百姓健康甚至生命。“一方水土难养一方人”，背离了城镇化的本意。

刘彦随认为，“乡村病”因快速城镇化而引发，也必将由新型城镇化来根治。就当下而言，尤其需要正视问题、周密谋划，做好顶层设计。“城镇化是一个社会过程，就像一个人，他生病了，你还让他去跑百米，如果强行跑下去，肯定会出问题。”

“过去依赖土地的城镇化发展模式必须得到进一步纠正，未来的发展路径将从注重速度转移到注重质量和效益的发展上来，从我国实际情况出发，针对城乡二元结构、三农问题、城乡差距等难题对症下药。”刘彦随指出，改革就是要解死扣，破难题，一个人得大病了，该动手术的时候就要动手术，该养生时才养生，不能只是一味贴膏药，手术不动光养生是没有用的。当前城镇化建设就是到了要给“乡村病”动手术的时候了，必须转变思路，加快村镇建设，发展乡村产业，强化基层治理，改善农村环境，走以人为本、集约高效、城乡统筹、乡村转型的中国特色新型城镇化路子。
统筹城乡是新型城镇化的着力点

新型城镇化，到底“新”在哪？ 刘彦随指出，老的城镇化模式漠视统筹城乡发展，盲目追求高速城镇化，不仅造成日益严峻的“城市病”，也带来日趋严重的“乡村病”，一旦两个病症同时爆发，就会造成城乡两败俱伤，“新型城镇化倡导以人为本，突出统筹城乡，其核心思想是城兴村荣，但当下发展却是城进村衰。
“‘城市病’是在城市发展过程中产生的，而‘乡村病’是在快速城镇化乡村衰落过程中爆发的。发展的问题可以在发展中解决，那衰落中的问题，谁来解决？单靠市场、靠自己是根本解决不了的。”刘彦随指出，为此应正确处理政府与市场的关系，新型城镇化根治“乡村病”。

刘彦随列出一组数据：当前农民工总量为2.6亿，城镇化率52.6%，到2020年按城镇化率60%计算，还有近1亿人要从农村转移到城市，“这意味着未来将会出现3.5亿左右的农民工群体，这个群体不能总是‘城乡双漂’。”刘彦随说。

城市是否拥有这么大的接纳能力?刘彦随认为，这么多农民工都涌入城市显然是不合理的。“我不赞成所有的农民都守在农村，也不赞成农民一窝蜂外出打工。城镇化是一个必然的趋势，但对每个人来讲不是一个必须的过程。”

他认为，“城乡双漂”不仅造成了财富的浪费，而且还割断了农民工的亲缘、地缘关系。“农民背井离乡，是为了生存的无奈之举，农村单纯种地盈收过少，养不了家，逼得他们外出打工，最终村里仅留下老人、妇女和孩子，耕地没人种、基础设施没人建，空心村的问题就来了。”

“农民都不愿意在农村待着，农村对青年人的吸引力在持续消散。”刘彦随认为，这与我国基础投资长期以来的城乡二元结构有关，不管在产业扶持，还是资金供给方面，政府对城市投入远大于农村，时间一长，农村的教育、公共服务、文化、环境跟不上农民的需求，致使“一方水土难养一方人”。

现在立法要求年轻人要多回家看看，这对于农民工而言，成了隐痛。刘彦随举了现实中的例子，“一名新疆农民工，去离家四千多公里的上海打工，辛苦一年挣的钱，刚够往返新疆的机票，很多农民工选择不回家，不是不孝敬父母，而是多有自己的难处。大规模、长距离、候鸟式的人口流动，本身反映了我国土地制度、就业制度安排的不足”。

如何解决空心村问题，如何让劳动力在城乡两极合理分配，刘彦随提出，政府必须长远谋划、科学决策。农业现代化是我国现代化建设的薄弱环节，而农业现代化的第一资源是新型农民，根本动力是制度创新，基本安全是社会保障。要协同推进新型城镇化和农业现代化、农村城镇化，加快农村改革与发展，激发乡村创新与创业的活力，提升农村自我发展能力与竞争力，让农民想回家，回得了家，也愿意回家。

根治“乡村病”将拉动内需释放红利

李克强总理曾提到，改革是未来发展最大的红利，具体到新型城镇化建设，刘彦随认为，根治“乡村病”，统筹好城乡关系，这一过程必然会释放改革红利。
刘彦随指出，根治“乡村病”会带来诸多利益链条和价值链条，只要政府肯下大力气，愿意纠偏失衡现状，很多商机可待挖掘，譬如土地开发集约利用、农村环境治理，乡村基础设施建设等等。

“中国经济依靠投资、出口拉动的增长模式已经受限，如何升级转型成了大问题。此前依靠投资建设的单一增长模式已经开始落伍，随着人民生活水平提高，消费观念的转变，在资源配置上倾向于从温饱生活型到健康养生型的转变，从搞社区、搞大建设到发展战略性前瞻型产业的转变。”刘彦随认为，农村在这些方面，都有着广阔的发展空间，尤其生态文明、养生健康产业，广大农村有非常好的自然环境，完全可以充分挖掘。

同时，对空心村、旧村舍、旧厂房，包括城市棚户区的改造，也都将成为扩大内需的亮点。刘彦随举例说，2008年国家启动广东的“三旧”改造试点项目可释放370万亩土地潜力，对城市低效用地开发和城市转型再造就做了很好的示范，显现出了革命性的意义。

“这些好的模式、好的经验需要发展跟进，成熟一个推广一个”，刘彦随认为，三中全会包括国家的改革，要着眼于转型发展、科学发展，广泛梳理多年来各个层面的改革探索试点示范的成功经验模式，分不同类型区域、不同地方特色，分类指导、分区推进，尤其在新型城镇化发展上，反对全国一盘棋、一刀切的做法，要因地制宜。

(记者：程丹 李巧宁)