保护耕地，不仅仅是保面积

——访中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随

《中国土地》2010.03   本刊记者：李倩

最近，国土资源部发布了中国耕地质量等级调查与评定成果。这是中国对耕地质量等级进行的第一次全面调查与评定，形成了历史上第一份全国耕地质量等级成果，填补了我国耕地质量等级研究的空白。

正如国土资源部一位负责人所言，这份成果对实施最严格的土地管理制度，提升国土资源管理水平具有重要支撑作用，“从此我国耕地保护和管理进入数量、质量两手并举的新阶段
”。

围绕成果内容，记者专访了长期从事土地科学研究的中科院地理资源所研究员、博士生导师，区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随。在他看来，成果发布的意义不仅在于提供了众多的数据，更重要的是，拎清这些数据背后潜伏的众多问题，对于促进我国土地资源管理决策的转型、管理理念与管理方式的转变，其意义重大。

土地管理走向科学化的里程碑

《中国土地》：您认为，耕地质量等级调查与评定成果的发布，将给我国耕地保护和土地管理工作带来哪些变化？

刘彦随：中国耕地质量等别调查与评定作为新一轮国土资源大调查土地资源监测调查工程重点课题，从 1999年部署实施十多年来，引起国内土地资源管理者、土地科学领域学者的广泛关注。我认为，这次耕地质量等别调查与评定是全面摸清我国耕地质量家底，加强土地资源管理的一项基础性、公益性和战略性的重要工作，对于推进我国土地资源管理与规划的系统化、科学化、精细化，具有里程碑的地位和作用。

我曾出席了该项目成果专家审查会，阅读过几大本成果报告和图集，我对该项成果的感受和体会可概括为八个字：不易、翔实、清晰、实用。这项重大成果的发布填补了我国土地资源管理缺乏翔实的耕地质量及其等级信息的空白，构筑了全国耕地等别可比较的平台，通过建立全国 1：50万耕地质量等别图库和数据库，实现了国家、省、市（县）等别数据库的衔接和融合。特别对于贯彻落实严格保护耕地的基本国策、指导耕地的合理利用、促进耕地的合理流转、支撑耕地的占补平衡，具有重要现实意义和历史意义。举例来说，因为没有这个平台，我们过去耕地占补平衡如何使等级不下降，流转如何作价等往往是靠
“拍脑袋 ”。

抓住了占总量 50%的中等地，就是抓住了“牛鼻子 ”

《中国土地》：这次成果公布了很多数据。作为长期从事土地科学研究的专家，哪个数字最吸引您的眼睛，对您触动最大？

刘彦随：这份成果数据众多，一定要拎清这些数据背后潜伏的众多问题，从中得出对我们今后科学决策的启示，实现管理理念、管理方式的转变。

这次成果公布的数据有几大本，不断地冲击着我们的眼球和思路。其中，的确有一系列吸引眼球的数字。比如耕地质量划分为 15等之多。为什么要将耕地划为这么多等别，在国际上，比如美国划分为 8等，德国划分为 6等。这反映了中国耕地质量存在着巨大的区域差异性。

在这 15等中，又分成优等（ 1-4等）、高等（ 5-8等）、中等（ 9-12等）、低等（ 13-15等）四个等别。其中，中等地约占全部耕地的 50%，这对我的触动很大。因为这部分土地介于高低等之间且规模巨大，应是耕地保护与建设的“重中之重 ”，土地资源管理的战略重心要转移到这部分土地。如果我们的土地整治工程、农田配套设施建设能够紧跟上去，那么，我国耕地总体质量等别重心就会向高等甚至优等级移动，耕地整体质量就会有所提高，这对于保障耕地生产能力和国家粮食安全是至关重要的。过去，我们“眉毛胡子一把抓”，像一些地方在土地整理中，只要申报项目，国家立项投资，动辄几千万投下去。尤其在一些平原地区，仅对坡坡坎坎填平，并没有对田、水、路、林、村进行综合整治，这样的整理对于增加有效耕地面积有些意义，但对于提高耕地质量的意义不大。我尤其不赞成对低等地的开发尤其是一些边际土地的开发，应该做到“宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜荒则荒”。各地在选择土地整治项目时，既不要仅对最好的地进行完善，也不要对最差的地进行开发。  

总之，这份成果在未来应用时，要正确看待中等地的意义和价值。我认为，抓住了这部分土地，就是抓住了“牛鼻子 ”。如果这 50%中有一半能改造好，那么，我国的优等和高等地将由现在的 32%增加到 50%以上，保障粮食安全恐怕就不存在大的问题了。

同时，认清这样的等级结构，也有利于我们正确把握农业结构战略性调整的重点和方向，做到因地制宜、优地优用，劣地同样得到优用。

耕地多了，并不一定是好事情

《中国土地》：从评定成果来看，全国耕地评定为15个等别，而平均等别为9.80等，等别总体偏低。什么原因造成这种情况？

刘彦随：我国耕地质量总体偏低有以下几个方面的原因：

首先这是我国土地资源禀赋的基本国情，多山地、少平原，水土资源的空间不匹配。

其次是改革开放 30多年来，资源的配置以经济发展为先，城市化发展以牺牲耕地资源为代价，大量良田被非农化占用，而耕地占补平衡的质量落实不到位。

第三是人地矛盾压力下大规模的边际土地开发（像黄土高原丘陵沟壑区、内蒙古及长城沿海区、东北北部临界适宜区）。第二次全国土地调查的数据初步显示，耕地多出了一部分。耕地多了，说明更有问题。因为耕地增多，并不符合我国快速发展建设的基本国情。耕地“南减北增 ”的局势，只会导致全国耕地质量等别水平的降低及其综合生产能力的下降。一些生态脆弱的地区，在“一免三补 ”等惠农政策的刺激下，或在实现耕地 “占补平衡 ”的压力下，开垦了很多草地和未利用地，非常让人担忧。

最近，我们通过对 1990年～ 2005年中国耕地面积和粮食产量重心变化的研究，发现了耕地面积与粮食生产“北进中移 ”的演进态势。这 15年间，全国耕地重心沿着 “西北 ——西南 ——东北 ”的轨迹移动了17.3公里，而粮食产量重心沿着 “东北 ——西南 ——东北 ”的轨迹移动了 223.3公里。

“北进中移”的态势加剧了中国北方地区与中部传统农区水土资源的矛盾和农村经济发展的压力。譬如北方生态脆弱地区的
“耕垦增粮 ”正潜伏着巨大的生态环境风险和气候暖干化的威胁。从保障土地资源安全的战略高度，应限制边际土地开垦和扩大粮食种植面积；中部传统农区粮食生产是农民收入的主要来源，从保障粮食安全的战略高度，应创新耕地保护经济补偿机制和农业基地化的产业政策，保面积、提产能、增效益并举，严格耕地保护和强化粮食基地化管理、市场化经营战略。在粮食产量对耕地变化敏感度较低的地区，谨防产生保护耕地等同于保障粮食安全的误区，加大永久性基本粮田建设力度，将坚守 18亿亩耕地红线与稳定 16亿亩粮食播种面积、提高粮食单产目标进行统筹规划和一体化管理。

第四，应反思和总结十多年来我国土地整理的战略部署。究竟应重点对什么样的土地进行整治？这是值得思考的问题。进入新世纪，我国总体上迈入城乡转型发展的新时期，农村人口非农化的同时，农村居民点用地不减反增。农村空心化问题日益突出，建新不拆旧、新房没人住的现象十分普遍，在我国传统农区造成了大量优质耕地的占用和破坏。所以，我认为，进一步解放思想，深化农村土地制度改革，出台新政助推农村土地整治，特别是推进以大量废弃宅基地和农村土地闲置用地为重点的空心村整治还田，应上升为保障耕地红线、建设永久性基本农田、保障国家粮食安全和推进新农村建设的国家中长期重大战略。

事实上，空心村土地整治新增耕地的潜力是巨大的。2008年 11月～ 2009年 4月，我们中科院知识创新工程重大项目课题组，利用高分辨率航空相片对山东禹城市 10个乡镇的 48个典型村庄用地进行了实地调绘与潜力评价，得出的初步结论是：农村废弃宅基地和闲置土地综合整治潜力在 40%左右，可净增耕地 13%～15%。

空间聚合性的启示

《中国土地》：除了总体质量偏低，这次评定发现我国耕地质量的另一个特点是复合性，即最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片优质耕地分布区域在空间上是复合的。这说明了什么问题？对我们今后的耕地保护和土地利用有什么启示？

刘彦随：确切地说，这个特点应该是空间上的集聚性。成果显示，我国 83个 50万人口以上的大中城市中，有 73个分布在全国 52片耕地集中分布区。其实，不仅是 73个 50万人口以上的大中城市，百万人口以上的特大城市，以及农村人口稠密区也全部集中在这些耕地集中分布区。我们面临的现实情况是，城市在持续扩张，农村在不断蔓延，“铁公基 ”等大量基础设施建设也在铺开，这充分反映了快速工业化、城镇化和农业现代化进程中，我国保护耕地的压力将越来越大。

这种特点的启示在于督促我们实现 “三个转变 ”：一是注重推进中小城镇化，根本转变一味追求大城市化的理念。 2010年中央一号文件提出，“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。是调整优化人地关系，根本转变土地城市化远快于人口城市化的状况。三是推进节约集约用地战略，根本转变城市蔓延式扩展与道路广场大手笔建设的局势。十七届三中全会《决定》提出的建立两个最严格制度，建立两个统一市场，以及 2010年中央一号文件关于推进新型城镇化的战略都是明确的、具体的，但要实现这三个转变，需要以创新我国土地管理机制与制度为根本前提。

构建全要素的耕地保护体系

《中国土地》：成果的发布，标志着耕地保护进入了数量、质量并重的新阶段。在您看来，耕地保护还应该包涵哪些内容？

刘彦随：耕地是土地之精华。我国耕地保护应当同时强调五大耕地属性：数量、质量、品质、空间、时间。这些年，我们对耕地数量的问题最为关注，对质量的问题开始关注，品质的问题还未关注（比如污染），空间的问题正在浮现（比如耕地重心北移与北粮南调格局潜伏的水资源和生态危机），时间的问题引发争议（比如保障 18亿亩耕地红线是保障到 2010年，还是 2020年，曾经引起争议。基本农田何时不能占用？永久性基本农田何以保证永久不变？）

长期以来，一味强调保护耕地数量（面积）事实上弱化了耕地其他几个方面的重要属性，像耕地重用轻养、粗放经营、质量退化，追求产量、污水灌溉、过施肥药的后果是非常严重的。

战略是灵魂，规划是指南，数字是台账。从我国基本国情出发，希望尽快确立数量、质量、品质、空间、时间等全要素的耕地保护理念与准则，并落实到土地利用总体规划、土地整治工程、耕地占补平衡的具体实践。并建议当前正在开展的土地管理法修订工作能够予以考虑。

创新机制，确保优等优用

《中国土地》：成果重在应用，如何才能充分用好这项成果？

刘彦随：作为一项耗时、费力、来之不易的重大成果，应用是重点，关键是如何创新机制和政策，凸显耕地价值，确保优等优用。

具体包括这几个领域，即在耕地占补平衡中确保质量不下降的质量等级核算；耕地和基本农田保护的绩效评定（质量不退化）；我国商品粮基地和现代农业基地建设规划；我国不同类型地区粮食生产潜力与土地产能核算；农村土地流转、转换价值的核定。当然，作为一项规模宏大的研究成果，本身也需要不断完善、凸显其动态性。譬如，进一步深化耕地自然等级研究，揭示土壤质地与气候变化、水资源保障、基本设施配套的关系；探究经济等级与投资变化、技术进步、市场需求的关系；实现自然等级与经济等级的有效融合，建立起我国科学合理的农用地（耕地）等、级、价体系。

《中国土地》：展望未来，土地评价工作还应该向哪些方向拓展和推进？

刘彦随：深入推进土地评价，要统筹考虑土地资源数量保护、质量提升和战略安全，并由耕地等级评定拓展到对林地、草地等其他类型农用地的全面、系统评价。

 一是在理论上，需进一步研究土地自然 ——经济 ——生态综合体的构型、格局及其动力学机制；二是在方法上，需充分利用现代科学技术、基础信息平台支持和大量台站器测技术，推进我国土地动态监测、评估模拟、测报预警、可视化展示的一体化、实时化、自动化；三是在资源利用上，需逐步由分工走向融合，首先应集成国土资源部门土地详查变更、土地资源调查、土地等别调查成果及相关数据库、矢量图，建立基础扎实、要素齐全、数据翔实的中国土地监测、评价与决策基础信息平台。另一层面是相关部委的资源整合；四是在战略上，需拓展土地评价的内涵及功能，传统的土地评价有土地资源质量评价、土地利用适宜性评价、土地利用经济评价、土地可持续利用评价等类型，作为战略导向，未来我国土地评价还要向土地资源安全（数量、质量、品质）、土地多功能价值（经济、社会、生态、空间）、不同主导功能区域土地开发强度与效率，以及土地参与宏观经济调控的实效性及其风险性等具有综合性、全局性、战略性的土地评价。