???? 摘要：改革开放30多年来，中国城乡人口格局、城市用地格局和人地关系格局均发生了显著变化。在此过程中，城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而农村空心化加剧发展，造成土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾成为构建城乡经济社会一体化发展新格局的重要障碍。因此，亟需以城乡用地增减挂钩试点为契机，统筹规划、创新机制，稳步推进城乡同地同价与城乡土地优化配置的改革探索，尤其应以农村废弃闲置用地整治为重点，立足农村、联动城乡，深入开展农村土地综合整治。本文在简要剖析现阶段中国城乡转型发展及土地利用面临问题的基础上，指出中国农村土地整治的潜力巨大、意义重大、时机成熟，应当上升为国家战略。结合当前政策重点和难点问题，提出科学推进农村土地整治战略的行动计划和实施重点。 1? 农村土地整治是重大战略 ???? 改革开放30多年来，随着工业化、城镇化的快速发展，中国城乡关系、人地关系、农村地域结构均发生了显著变化。一方面，城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力不断增大；另一方面，农村土地大量废弃闲置，推进城镇化与新农村建设的“双轮”驱动日益迫切。土地整治作为适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地、提升土地产能的重要手段，是新时期统筹城乡、惠及三农、强村富民的“民生工程”。农村土地整治，就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，田、水、路、林、村、房综合整治。在中国，土地整治与农村发展结合，特别是与新农村建设、新型城镇化战略的结合，更凸显其划时代价值。面对土地资源国情，落实耕地保护国策，创新城乡用地增减挂钩政策、推进农村土地综合整治，成为中国现代化建设进程中破解土地供需矛盾，统筹城乡土地配置，推进新农村建设，促进城乡协调发展的重大国家战略。这是由农村土地整治的全局性、系统性和基础性所决定的。 ???? 新时期的土地整治与10多年前相比有着截然不同的背景，面临的形势和问题也有明显的差异。回顾中国改革开放30余年，需要认清“三大”基本格局的变化，并以此为背景来审视深入开展农村土地整治的必要性、艰巨性和战略性。 ???? （1）城乡人口格局的变化。2009年全国约有2.3亿的农民工，6.22亿城镇人口中有1.67亿为农民工。中国农村高峰人口是1995年的8.6亿，到2020年按城镇化率60％计，届时将有5.8亿左右的农民，农村人口累计减少2.8-3亿人，农村人口进入“少子老龄化”阶段。庞大的农村高峰人口基数决定了巨大的农村建设用地规模，而随着农村人口非农转移及结构变化，农村建设用地会大量闲置下来，农村空心化问题愈演愈烈。 ???? （2）城市用地格局的变化。长期以来，中国注重发展大城市的城市化战略，走的是一条土地资源依赖型的发展道路。大城市、特大城市规模扩展和基础设施建设突飞猛进，城镇建设外延扩展导致大量的农用地被城市化掉了。城市圈占、囤积土地的问题严重，而建设用地的结构性增长需求仍十分旺盛。 ???? （3）人地关系格局的变化。采用城市用地增长弹性系数（即城市用地增长率与城市人口增长率之比）来衡量土地利用合理性，其公认的合理值为1.12，数值越大越不合理。1999—2007年中国的该数值接近1.8，土地城市化远快于人口城市化。更为严重的是农村人口减少过程中，农村建设用地呈现不减反增态势，建新不拆旧、新房无人住，造成农村用地“外扩中空”和耕地资源的严重浪费。当前中国农村居民点占建设用地总面积的51%，城乡用地的效率与结构都是比较差的，这在世界上也是唯独仅有的。 ???? 土地是众多矛盾与问题之源。中国城乡转型期严重扭曲的城乡关系、日益恶化的人地关系，以及不断加大的“双保”（保障发展与保护耕地）压力，成为构建城乡经济社会一体化发展新格局的主要障碍，客观上要求以城乡用地增减挂钩试点为契机，统筹规划、创新机制，稳步推进城乡同地同价与城乡土地优化配置的改革探索，尤其应以农村废弃闲置用地整治为重点，立足农村、联动城乡，深入开展农村土地综合整治，推进城乡土地增减挂钩，实现城乡同地同价和土地利用优化配置。 2 ?农村土地整治的意义深远 ???? 随着时间的推移，中国农村土地整治的内涵与内容发生了根本的变化。农村土地整治是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。新形势下加强农田整理、村庄治理和新农村建设的有机结合，应是农村土地整治的核心价值所在。国土资源部门在推进中国农村土地整治还田补充耕地，迁村并居盘活存在土地、中心村镇建设集约用地等方面，具有不可替代的主导地位和引领作用。 ???? 推进农村土地整治，既有重大的实际价值，也具有长远的历史意义。从当前来看，推进农村土地整治是扩大农村内需、促进土地流转和提升土地价值的重要途径；从长远来看，开展农村土地整治是保障耕地红线、推进新农村建设和统筹城乡发展的新举措，也是逐步消除中国城乡二元结构、优化农村土地权属关系、破解经济社会发展结构性矛盾的重要平台。 ???? 城乡要统筹、农村要发展、农民要增收，关键在于土地，而其突破点就在农村土地整治。现在农村土地利用与管理尚有许多深层次的问题没有解决。过去中国的土地整理重在山、水、林、田、路，而没有重视村的地位，就是因为涉及到村，问题就多了、难了，诸多的资源问题、经济问题、社会问题、权益问题错综复杂。然而，正因为它很重要，再难也得尝试和破解。因此，农村土地整治在一定程度上是深化农村改革发展和保障惠及民生的政策性突破，也可以说是革命性创新，应当上升为国家战略。 ???? 去年国家相继出台了数十项地域性、行业性规划，实施这些规划本身亟需推行城乡土地一体化配置，推进农村土地综合整治。然而，聚焦中国城镇化与新农村建设“双轮驱动”、构建城乡经济社会一体化发展的大局，深入开展整域性农村土地整治，全面落实保障耕地红线、推进新农村建设、统筹城乡发展的“三位一体”目标，创新村庄整治还田、还林、还园的“一整三还”模式，实现农业增效、农民增收、农村（土地）增值的“一整三增”效益的战略意义要更大。 ???? 中国农村土地整治的蕴藏着巨大的潜力。2008年以来，在国土资源部、山东省国土资源厅等单位的大力支持和协助下，中科院知识创新工程重大项目“山东省村庄土地整治潜力与规划研究”课题组，经对120个典型村、4万多宗地的实地调测表明：村庄土地整治潜力在46-54%，可净增耕地13-15%。课题组还利用高分辨率遥感影像，对山东禹城市的典型村近40年动态变化进行了分析。比如赵庄村40年来村庄规模扩展2.3倍，占用耕地270亩，造成耕地损失20％左右，而该村目前295处宅基地中有111处是废弃闲置的，占到了38％。中国多达300余万个村庄，如果农村建设用地一味的蔓延和废弃下去，其后果是十分严峻的，甚至危及国家粮食安全和中国全面小康社会建设事业。 ???? 中国耕地资源潜力重在空心村整治，特别是平原农区空心化村庄具有接近商品粮基地、便于整治复垦和规模化耕作的天然优势，空心村整治还田有利于根本改善农村人居环境和农业生产条件，村庄整治新增耕地的再配置可为优化调整长期散乱的土地承包关系、促进土地流转置换与规模经营、建设永久性基本粮田开辟新途径。空心村整治还林是解决平原地区林农、农牧争地，防止耕地非粮化的良策，更是建设低碳乡村、美化绿色家园、发展生态特色经济的现实选择。空心村整治还园（区）是推进城乡建设用地增减挂钩的重要平台，通过规划建设中心村（社区）、产业园区，盘活利用农村废弃闲置土地，既可转变当前农村建新不拆旧的状况和防止村庄建设扩展蔓延，又可促进农村土地资本化和增加农民资产性收益。 3 ?农村土地整治的时机成熟 ??? 中央做出建设新农村和统筹城乡发展战略决策已5年多了，总体上还未取得预期的、实质性的效果和进展，其问题的根源在那里？应该就在农村土地产权制度与体制尚不健全、土地管理机制尚不完善、农村土地的资产与资本属性尚未凸显。因此，深入开展农村土地整治正是当前抓关键、解死扣、破难题的战略之举，是深入推进农村土地制度与机制创新的必然选择。抓关键，就是创新体制，充分挖掘农村废弃土地潜力，有效管控村庄建设用地，推进农村土地管理模式创新；解死扣，就是面对新时期不断加大的“双保”矛盾冲突和巨大压力，通过农村土地整治调整用地结构、优化供需关系；破难题，就是通过搭建城乡土地一体化配置的新平台，促进城乡空间的优化重构，奠定统筹城乡发展的空间基础。新时期农村土地整治，与城镇化、工业化、新农村建设完全合拍，不失时机地大力推进，恰逢其时。 ???? 党的十七届三中全会《决定》提出了深化农村改革与发展，要实行“两个”最严格的土地制度和建立“两个”土地市场。统筹城乡协调发展，关键在于夯实农村发展基础。新农村建设是最大的内需，而农村土地整治是扩大内需的基础。深入开展农村土地整治，将成为城乡转型期落实科学发展观，实现夯基础、扩内需、促就业、保民生目标的一个“总抓手”。农村土地整治与统筹城乡发展、加快城镇化发展的有机结合，特别是将农村土地整治节余出来的建设用地周转指标，用以支持县城和有条件的中心镇使用，完全符合2010年中央一号文件要求。 ???? 经历改革开放30年特别是近10多年来城乡关系的巨大变化，中国农村空心化正处于上升发展期，农村宅基地建设的“外扩内空”、宅基地利用的“人走屋空”均呈加剧趋势。实践证明，农村发展“不怕慢，就怕乱”，农民建房乱占耕地、“一户多宅”、“建新不拆旧”若不能加以有效调控，必将愈演愈烈。中国目前虚高的城镇化率潜伏着农民难以实现安居乐业的深层次问题，“两栖人口”流动和部分农民工回流，将成为农村新房建设的重要驱动力。尤其是随着农村非农收入增加和农民投资消费能力提高，中国新一轮农村建房的热潮将逐步兴起、甚至会发展到白热化。还有，在土地利用规划与建设用地指标强约束的背景下，建设用地的增量供应少了、企业用地难了，于是不少企业另辟蹊径，以新农村建设为由转向进村整治圈地，通过村企联建方式获得广阔的建设空间。农民在短期内获利，但长远利益受损。在实际操作上，名为城乡用地增减挂钩，实际上并未挂钩，因为规模动辄几百亩、上千亩，一个市的年度指标恐怕都不够。这些问题近年来在东部一些省市较为流行。由于不少地方缺乏长远规划和严格用途管制，在缺少基础设施、散乱布局和低效利用的农村土地上，农民扩大建房、企业兴园建厂直接导致“只见新楼，不见新村”。因此，现在推进农村空心村整治恰逢时机，既“节流”，又“开源”。而且，假若今天的空心村不整治，未来恐怕想整都整不动了，问题就在于“建新不拆旧”越多，产权关系越复杂、整治成本也更高了。今天深刻认识到开展农村土地整治的必要性，并准确把握时机、创新机制、科学推进，是带有革命性的战略决策。再过十年、二十年来评价今天的整治决策，必将是推进新农村建设和统筹城乡发展的一个重要“里程碑”。 4? 农村土地整治应科学规范 ???? 农村土地整治利国利民，现在不少地方热衷于去做，但普遍缺乏全局性的规划指导和基础性的理论支撑。面临转型时期复杂多样的新情况、新问题，国土资源部门亟需率先开展一系列前瞻性、创新性的研究与示范工程。推进农村土地整治的科学决策，必须认清当前存在的问题、面临的形势和未来的方向。农村土地整治，既包括农田、村庄、工矿用地及闲置未利用地的专项整治，也应包括田、水、路、林、镇、村、宅多要素复合的区域性综合整治。着眼于构建城乡经济社会发展一体化新格局，新时期的农村土地整治特别是空心村整治，是一项复杂的系统工程，其核心目标是重构整域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡国土空间新格局。 ??? 应当强调的是，如果城乡土地利用的空间格局不能优化，中国新农村建设和城乡统筹就缺乏必要的平台。目前中国农村居民点用地占建设用地总量的一半以上，多达2.48亿亩，户均1亩，人均229 m²。全国有655个城市、64万个行政村、300多万个自然村，农村居民点用地普遍 “散、乱、空”，一半以上的村庄出现了严重空心化。这样的城乡关系及其用地格局何以实现统筹协调？农村大量宅基地任其长期闲置和废弃何以保障农民权益？因此，中国农村土地整治，是实现整域推进、科学解决城乡空间有序组织及其土地合理利用的重大战略。 ??? 农村土地整治应因地制宜、分区实施。中国区域发展的地带性差异显著，农村发展的阶段不同，土地利用的问题各异。农村土地整治要从不同类型区域的实际出发，强调地域差异性及其主导功能性。在区域内部要着眼城乡互动系统，按照城乡土地统筹配置、持续高效利用原则，围绕构建城市—城镇—中心村（社区）—基层村的等级体系，科学制定农村土地整治的空间规划。 ???? 农村土地整治应踩准节拍、分步推进。农村转型发展与乡村系统演化具有“生命周期”性，通常表现为出现、成长、兴盛、稳定、衰退等5个阶段。面对农村空心化问题，既不可错失良机，也不能操之过急。近年来有的省市极力推进农村“大拆大建”，其实这里面潜伏着隐患。比如正处于空心化成长期的村庄，现在按照一万人进行迁村并居，可是这些农民仍要城镇化，过不了五年、十年还有五千人转移出去，结果带来新的空心化问题。中科院地理资源所在山东禹城典型示范研究表明，“迁村并居”适宜推行“小中心、大集聚”的分阶段整治模式。 ???? 农村土地整治应科学规划、讲求实效。严格规范城乡用地增减挂钩政策，在统筹规划、有效监督的前提下持续推进农村土地整治还田，成为建立城乡统一的建设用地市场，实现耕地占补平衡的重要途径。但是，在空间上应有具体的考量标准，比如土地整治补充耕地区须在规划建设用地扩展红线之外，确保补充耕地不至于很快成为征占对象。在典型调研中发现，有的地方补充耕地项目验收过后不到三年又被新的建设项目征用了，造成劳民伤财。 ???? 近年来，在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，一些地方把“城乡用地增减挂钩”看作可乘之机，在实践中暴露出诸如强拆强建、“被上楼”等典型事件。而这些问题的滋生和蔓延，严重背离了“城乡增减挂钩”的政策初衷和农村土地整治的战略本意，应予以坚决遏制。同时，要防止一味将个案问题扩大化，重视剖析产生问题的深层根源，客观看待城乡土地配置政策探索的改革价值。 ???? 农村土地整治要紧密结合新农村建设重大任务，把空心村土地整治作为一个核心和重点。依托农村土地整治工程，整域规划、整合资源、整村推进，促进农民居住向中心村镇集中、耕地向适度规模经营集中，农村产业向园区集中。要凸显农民主体性，以人为本、民生为重，让农民能够自己做主，并充分享受土地整治政策实惠与土地增值收益。同时，要加强农村土地整治规划协调及其全过程监管，健全土地整治管理决策、过程监控、技术支持与督察监管的长效机制。 5 ?农村土地整治的优先行动 ???? 面向统筹推进工业化、城镇化和农业现代化战略目标，亟需系统开展农村土地整治、土地产权机制、城乡土地配置的综合研究与实践，深入探究国土资源管理引领经济社会转型、服务民生持续改善和新农村建设的科学途径，创新破解城乡二元结构约束和实现城乡统筹发展的体制与制度环境。当前，加强中国农村土地整治基础性、前瞻性的研究和探索，重点实施“五项”行动计划。 ???? （1）农村土地整治重大理论问题的基础性研究，系统揭示中国城乡转型发展格局及其土地配置规律，形成适应中国国情的土地科学理论体系。 ???? （2）农村土地整治关键技术与决策的规范性探研，集成土地整治关键技术，形成国家土地整治技术规范，建立农村土地整治决策与监管系统。 ???? （3）农村土地整治长远规划的战略性探索。面向构建城乡经济社会一体化发展新格局，编制全国农村土地整治中长期规划，纳入新一轮国土规划。 ???? （4）农村土地整治典型模式的区域性示范，以严格规范城乡用地增减挂钩政策为重点，建立典型类型示范样板，引领全国农村土地整治工程。 ???? （5）城乡用地增减挂钩与农村土地整治的政策性试验。研究出台全国农村土地整治办法与指导意见，由国务院下发文件，将有利于统一思想，统筹协调与相关部委的关系，促进资源整合、扩大合作、增进共识、协同共赢。 ???? 加强中国农村土地整治全局性、战略性的研讨和宣传，重视构建“三大”交流平台： ???? （1）部院（省）合作。广泛联合国家层面业务相关的公益性科研部门（如中科院、社科院等）和部分省市政府机构，形成国土资源部与院（省）“优势互补、战略合作”新局面，将有利于国土战略研究、重大规划研制、重要计划推出，整体提升国土资源管理及其引领影响力。特别是中科院地理资源所、遥感研究所、生态环境中心等单位都拥有国土资源专业科研队伍，更具有先进的平台资源优势。 ???? （2）国土大讲堂。定期开展围绕国土资源国情、重大战略、科技创新、政策探索等中心论题的讲演活动，约请国内外著名专家、相关部委领导、地方国土管理人员，充分利用影视媒体、远程教育、高峰论坛等途径，把国土管理、战略规划、动态监测、科技成果等及时、准确地向社会宣传、发布，更好凸显国土资源部门务实、创新、前瞻与引领的职能风范。 ???? （3）土地整治论坛。充分发挥中国土地学会及其分会作用，联合中科院、社科院及设有土地专业的重点院校专家学者，以及社会团体、新闻媒体、企业家和基层管理者，形成土地整治战略、规划、政策、科技、监测、督察、民意的研究与交流平台，实行年会制、分会制相结合，多方协作、主题研讨，促进中国土地科学事业的繁荣和发展。 ???? （引自：刘彦随. 科学推进中国农村土地整治战略，中国土地科学，2011，21（4）：3-8）