2013年05月31日    来源：经济观察报

【按】推进城乡发展一体化，构建城乡建设用地的一体化市场是关键；保障集体土地民生，推进农村宅基地制度改革成焦点。新近宅基地盘活试点倍受关注，RARD研究成果1.14亿亩潜力广泛引用。

备受关注的征地制度改革或将在年内有较大进展。

经济观察报获悉，按照国务院安排，国土部正在酝酿推出一系列征地制度改革新政，今年年内有望推出的相关政策除了重新修订后的《土地管理法》，还有《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等，受此影响，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿收益，还可以逐步成为农地入市的交易主体。

对于很多人关注的农地入市，国土部方面基本确定的方向是，在确保18亿亩耕地红线的前提下，先开展宅基地制度改革试点，释放农村闲置宅基地进入建设用地市场，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。

原国家土地管理局规划司副司长郑振源、中国土地学会副理事长黄小虎等专家表示，国土部所指的一部分农村闲置宅基地其实并不“闲”，特别是在一些城市郊区，基本上都是以小产权房的形式存在。下一步推进农村闲置宅基地入市，必然会面临清理小产权房的问题。

过去由于国家政策严禁农地直接入市，中央政府对小产权房持完全否定态度，预计下一步农地入市“开口”之后，有可能采取分类处理、有条件合法化的措施，为一些符合条件的小产权房补办合法手续，而对一些严重违反城市规划和土地利用规划，建筑设计施工质量存在严重问题的小产权房，则采取改建、重建或者拆除的强制办法。

近期，国土资源部副部长胡存智正在率队在河北等地就农村宅基地管理情况进行调研，此行的目的在于通过选择试点的方式，尽快启动宅基地制度改革。

试点先行

中国现行征地制度中两个最为突出的问题是农地不能直接入市，对农民的征地补偿标准又偏低。农地不能直接入市的结果是地方政府垄断卖地，靠廉价征用农地后再转手以数十倍甚至上百倍的收入卖给房地产开发商，或者大搞开发区，而后政府只把6%的卖地收入用于对农民的补偿和农村发展的支出。

国家对农地征收补偿的限制，以往是通过制定法规政策层层加码的。从2008年十七届三中全会开始，中央就有意通过改革征地制度，来逐步推进农村集体土地入市，提高农地征补标准。与此相对应，全国人大在当年将《土地管理法》修订纳入了立法规划。

据曾参与《土地管理法》修改讨论的专家介绍，按照最初的修改思路，最基本的一条就是贯彻中央提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同地同权的地位，这样农民获得的征地补偿也就会有较大幅度的提高。

《土地管理法》修改过程中遭遇了多方面利益集团的阻挠。在经历长达5年的修订之后，国土部最后提交至人大常委会审议的《土地管理法修正案(草案)》，只对原第47条做了原则性的修改，明确集体土地征收将遵照公平补偿原则，但对补偿标准如何细化、集体土地是否入市等都有所回避。

经济观察报上周获悉，为配合新型城镇化建设的推进，“十八大”之后，国务院就要求国土部等方面在全国城镇化规划颁布之前，必须拿出可操作的征地制度改革方案来。国土部为此从去年底就开始酝酿制定一系列征地制度改革新政，分解到具体的工作，除了上述提及的政策文件外，还将选择一些省市作为新一轮征地制度改革、宅基地制度改革的试点，同时总结推广农村土地股份制改革的经验和做法。

与此同时，国土部还派出调查组在北京、上海、山东、河北等地调研。据全国工商联房地产商会名誉会长聂梅生所说，国土部调研组也征求过该协会的意见，主要是想了解“能否形成政府供地和市场供地双轨制”，根据调研组反馈的信息，聂梅生的判断是，农地入市可能将会有新突破。

对于“供地双轨制”，经济观察报进一步了解到，目前中国是政府垄断土地供应的格局，未来实行“双轨制”就意味着将允许农村集体土地入市，而现阶段由于农民外出打工、农村房屋拆迁等原因，全国空心村综合整治潜力已经高达1.14亿亩 (引自：刘彦随，龙花楼，陈玉福等，中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略. 北京：科学出版社，2011）。

国土部对宅基地改革试点设定的具体目标为，近期主要是在坚持农村一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转；远期则是在完善农村宅基地制度的基础上，逐步放开宅基地使用权流转，实现农民拥有宅基地与房屋完整的财产权。

聚焦小产权房

郑振源、黄小虎都是从国土管理岗位上退下来的专家，对于未来宅基地有可能先行入市的说法，两位专家较为一致的分析是，国土部推进宅基地入市必然会牵涉到清理小产权房问题。郑振源认为，宅基地入市迈出的第一步，应该是适度开放小产权市场。

郑振源分析表示，中央提出新型城镇化关键是要实现人的城镇化，围绕“人口城镇化”这一核心目标，农民工转化市民首先面对的就是城市高房价问题。最近两三年，政府投资大批量建设的保障房，由于责任没有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，农民工住不起也轮不上。

天则经济研究所5月完成的调查表明，无论是廉租房、公共租赁房，还是经济适用房、限价商品房和棚户改造房，名义上是针对中低收入居民的住房保障，实际上覆盖的却是一些收入
和住房都不是最困难的城市居民，结果是进一步扩大了城市居民住房差距，导致了分配不公和设租寻租的问题。比如，很多经济适用房和限价商品房户型面积大，隐形补贴多，这等于是用纳税人的钱去补贴买房者购置财产。

天则经济研究所在北京、深圳、成都等地的调查都表明，现在由乡镇政府、农村集体和个人开发的小产权房，事实上与地方政府的支持和默认是分不开的，背后深层次的原因在于，政府可以高价征卖农地，却禁止农民开发小产权房本身存在不公平性；再有就是由于长期实施分税制财政管理，中央把地方的大部分税收都拿走了，地方政府默认小产权房的开发也是针对不合理体制的一种博弈。

天则经济研究所的报告中列举了这样的例子，2004年，深圳把农村集体土地全部转化为国有，并取消了集体组织。在土地国有化过程中，为了照顾居民的利益，深圳市政府为转为市民的每户都划出不超过120平方米的土地，用于建筑不超过5层、建筑面积不超过480平方米的住房，按照政策，这些深圳市政府规划建设的房子也是小产权房。

成都、北京等地的小产权房也存在类似的情况。成都市属于全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市政府把大量居民都安置在集中居住区，住房并没有城市政府颁发的产权证，严格说来，这也属于违法的小产权房；北京的情况是，大多数小产权房是由村集体将村辖区的土地集约起来，通过村委会注册的开发公司或者外请开发公司进行建设，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州区宋庄镇。

天则经济研究所报告还显示，目前北京小产权房数量约占整个房地产市场的20%，价格仅为北京市商品房价格的25%-30%，另据我爱我家房地产公司估计，北京已售和在建的小产权房总面积超过1000万平方米。

郑振源告诉经济观察报，包括北京市政府在内，事实上，在城市化征地过程中，为了获得农民的支持，对小产权房都基本采取了支持和默认的态度，再加上现有政策存在很多漏洞，为近些年各地小产权房的突飞猛进提供了条件。

郑振源认为，目前政府有关农村土地和住宅的所有法规政策都是建立在对农村土地的“充公”和对住宅产权的“剥夺”基础上的，在这样的背景下，小产权房的大量存在有很大的合理性，也符合市场的需求，如果盲目实施拆毁小产权房，其涉及的人数基本上足以引发群体性事件。

上述专家的建议是，在下一步农地入市“开口”之后，官方应采取分类处理、有条件合法化的措施，对一些严重违反城市规划和土地利用规划，建筑设计施工质量存在严重问题的“小产权房”，采取改建、重建或者拆除的强制办法，而对一些符合条件的“小产权房”则补办合法手续，将其转为城市保障性住房的组成部分。

（闲置宅基地入市试点在即 合规小产权房有望“转正” 经济观察报，记者 降蕴彰）