给失地农民坚实可靠的未来

刘彦随 中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师

《 人民日报 》（ 2010年09月29日 07 版）

   对失地农民的政府责任，体现在对土地的“功能性替代”，也体现在对农民“失地”必要性的慎重考量

“三成失地农民就业难”，湖南省统计局日前发布的《湖南城镇化过程中失地农民现状调查报告》显示，就业难、补偿低、社保不健全等成为城镇化过程中困扰失地农民的突出问题。我国是农业大国、农民大国，而土地是农业之根基、农民之根本，是农村多功能社会保障的载体。失去土地的农民，路在何方？

所谓失地农民，主要是指我国城乡转型发展进程中因建设征用、占用农用地而失去土地合法经营权的特殊农民群体。他们面临的问题，是当前我国统筹城乡发展和新农村建设中根本性的社会难题。在现有体制与政策背景下，农民失地不只是失去土地本身，还可能包括其他一系列权益。比如在有的地方，一些缺资金、无技能的农民群体失去土地后，很容易陷入投资无门、打工无路、种田无地的困境。从某种程度上说，很多地方的农民失地就等于失业，湖南省统计局的调查就表明了这一点。

与之相关的另一个问题则是，在征用土地的过程中，土地征用、转让补偿款不到位的情况时有发生，而有些农民即使得到经济补偿，甚至一夜暴富，但往往因缺乏引导而“坐吃山空”，在盲目投资、过度挥霍之后，再次回到失地贫困的“原点”。从这个角度来看，补偿款对于失地农民固然必需和重要，而更关键的还有对失去土地的“功能性替代”——在给予合理货币补偿的同时，积极实施农民就业培训、拓宽农民就业门路、建立失地农民基本生活保障制度，确保失地农民生活水平不下降、长远生计有保障。换言之，政府不仅要“授之以鱼”，也要“授之以渔”。

对失地农民的政府责任，一方面体现在对土地的“功能性替代”上，另一方面，也体现在对农民“失地”必要性的慎重考量。从实践来看，大量农地征用纯属人为所致，许多农民完全可以不失去土地。比如，一些地方政府出于土地财政收入的利益驱使，不顾存量土地粗放利用，却热衷于征地、卖地，以地生财；一些大城市一味追求国际化、“摊大饼”，甚至一些中小城市、小县城也搞攀比，扩城区、建园区，设施建设大手笔，这些都在一定程度上人为做大了用地规模。从这个角度来看，尽管在城镇化进程中建设占用耕地不可避免，但政府不应人为助推失地，而应重视防止盲目建设造成群体性失地进而失业。

随着我国城镇化发展格局的快速演变，失地农民问题正在由东部沿海地区向中西部地区转移。特别是一些平原农区，人多地少，城区扩展直接带来“城进田退”，在此过程中，农民的合法权益保障问题尤其值得关注。而近些年来随着企业型乡村的兴起，不少企业利用村庄整治与新农村建设的商机，与村集体联合开发农村土地，农民得到了一定的土地增值收益，但农村的发展、农民的命运全靠企业经营，因而注定要经受更多、更大的风险考验。面对种种新趋势新挑战，如何改变一些地方牺牲失地农民权益来维持地方经济发展的局面，如何给失地农民坚实可靠的未来，值得深思。