经济发展新常态 “三农”改革新落点——从中央两大会议精神透视2015年国土资源管理方向

中国国土资源报，2014年12月26日第3版（理论）
（http://gtszb.gtzyb.com/gtszb/resfile/2014-12-26/03/03.pdf）

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2014年末，中央经济工作会议、中央农村工作会议相继召开，前者定调了经济发展新常态的大逻辑，后者部署了新常态背景下加快推进农业现代化的新任务。会议精神中关于粮食安全、新型城镇化、农地流转、城乡统筹等一系列内容，与国土资源管理工作息息相关。

2015 年是全面完成“十二五”规划的收官之年，也是全面推进依法治国的开局之年。仔细阅读会议文件，不难发现，会议精神已经为明年国土资源管理工作指明了方向。如何让这些深思熟虑的执政理念转化为助推发展的有力行动，成为摆在国土资源部门面前的问题。本期将对中央两大会议精神进行梳理和要点解读，谨供参考交流。

新型城镇化带动农业现代化

□中央精神：

中央农村工作会议提出，发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用。着力解决好现有“三个1亿人”问题，创新以城带乡、以工促农方式，引导城市现代生产要素向农业农村流动，多渠道促进农民增收。

□专家看点：
中国科学院地理科学与资源研究所研究员龙花楼指出，与我国长期城乡二元结构并存的乡村发展制度不稳、机制不活，农业与农村发展基础设施欠账太多，使得推进工业化、城镇化和农业现代化缺乏重要的抓手和空间支撑平台，严重影响了城乡一体化发展进程。

他建议，应依托土地综合整治平台，重构乡村生产、生活、生态空间，统筹城乡二元发展，实现以城带乡、以工促农。

乡村空间是城乡一体化发展的根基，是优化城乡空间结构、推进统筹发展的综合途径。乡村空间重构，是一种在快速工业化和城镇化进程中，农村地区社会经济结构的重新塑造和乡村地域上生产、生活和生态空间的优化调整乃至根本性变革的过程，其内涵包括产业发展集聚、农民居住集中和资源利用集约三个方面。

为此，他指出，“亟须通过开展农村土地综合整治，主要包括农用地整治、‘空心村’整治和工矿用地整治，重构乡村生产、生活和生态空间，为推进新型城镇化和城乡一体化发展搭建新平台。然而，优化重构乡村集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间，有赖于区域农村土地整治工程技术、政策机制与模式的创新。”

我国环境承载能力已近上限

□中央精神：

中央经济工作会议提出，准确把握经济发展新常态，环境承载能力已经达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式。

□专家看点：

国务院发展研究中心研究员周宏春指出，现在“环境承载能力已经达到或接近上限”被认为是我国经济新常态的特征之一。环境承载能力是一个相对概念，是对一定技术经济条件下生态环境承载人类生产、生活活动能力的一种度量。

保持环境承载能力的可持续性，既可以是以同样的环境承载能力，支撑更多人口的生存和发展，也可以是拓展环境承载能力，满足人类发展的基本需求。在发展中保护，在保护中发展，是增强环境承载能力可持续性的基本途径。

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，却也付出了极为惨痛的资源环境代价。资源约束趋紧，环境污染加重，生态系统退化，就是“现在环境承载能力已经达到或接近上限”的具体表现。

为此，周宏春进一步指出，“必须以制度保障我国环境承载能力的可持续性。在划定控管红线的基础上，加强土地资源节约集约利用，综合开发与循环利用矿产资源。同时，按照减量化、再利用、资源化的原则，形成循环发展模式，推动能源生产和消费革命，并加强自然资源综合管理。”

加快转变农业发展方式

□中央精神：

中央经济工作会议提出，要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场。

□专家看点：

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说，“中央经济工作会议提出的加快转变农业发展方式，意义十分重大。如果不努力降低我国的农业生产成本，提高我国农产品在国际市场上的竞争力，我们将肩扛高恩格尔系数生活方式，无法提升国民生活品质。”

为此，他认为解决这个问题的办法有三个：一是变革农业生产经营组织体系，大力发展家庭农场，并在家庭农场发展的基础上发展跨区域的大型农业专业合作社，使农产品流通领域的一部分利润留在农民手里。而明晰土地财产权，促进土地流转，是实现这一目标的基本手段。二是变革农业技术进步模式，大力发展劳动替代技术和节水技术，以降低农业综合成本。有一定经营规模的家庭农场主，才有采用先进农业技术的积极性。三是改革财政支农体制，提高国家财政支农的效率。建立农业保护区，实行专业农户注册登记制度，有助于提高财政支农的瞄准度。

让透支的资源环境休养生息

□中央精神：

中央农村工作会议提出，建设资源节约、环境友好农业。综合施策，减少农业投入品过量使用，逐步退出超过资源环境承载能力的生产，推进农业废弃物转化利用，促进受损生态环境修复治理，加强耕地质量建设，严格保护耕地和水资源。

□专家看点：

“过去农业发展方式粗放，尽管粮食生产取得了十一连增的成就，但也付出了巨大的代价。”国务院发展研究中心研究员徐小青说。据介绍，我国每公顷土地使用的化肥是世界平均水平的4 倍以上，造成土壤和水体污染不断加剧；每年农药用量约为180 万吨，利用率却不到30%；每年使用的塑料薄膜约为240万吨，但能回收的不到140 万吨。农业生态环境面临前所未有的压力和挑战。

徐小青认为，现代农业必须是资源节约、环境友好的农业，要坚持保护和治理并重，让那些透支的农业资源、环境得到休养生息。为此，一方面要加大耕地、水、草原、水域滩涂等的保护力度，另一方面要强化农业环境突出问题治理。“中央今年已经启动土壤重金属污染治理修复、流域面源污染治理等试点工作，相信随着投入的逐步增加、认识的逐步深化，我国农业将逐步实现可持续发展。”

以四个导向调整农业结构

□中央精神：

中央农村工作会议提出，大力发展农业产业化。在稳定粮食生产基础上，积极推进农业结构调整，依靠科技支撑，由“生产导向”向“消费导向”转变，由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章，构建优势区域布局和专业生产格局，加快推进农牧结合。要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，促进一二三产业融合互动。

□专家看点：

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说，“经济步入新常态，服务业比重上升，农业也需要抓住这一机遇转型升级，进一步开发农业的多功能性，不再局限于一产，要促进一二三产业融合互动。”

三产融合是农业发展的一大趋势，日本、韩国等东亚国家已经探索出比较成熟的发展经验。尽管我国是农业大国，但农业区域比较优势还没有充分发挥，农业产业链条不完整、不衔接仍是软肋，生产、加工、流通、消费脱节，市场竞争力不强。

因此，会议提出四个导向：由“生产导向”向“消费导向”转变，由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章，构建优势区域布局和专业生产格局，加快推进农牧结合。他建议，进一步优化农业区域布局，着力打造大宗农产品优势产业带。进一步优化种养业结构，引导农民以市场为导向，发展适销对路的优质特色农产品，形成粮饲兼顾、农牧结合的新型农业结构。

推进城镇化要有历史耐心

□中央精神：

中央经济工作会议首次提出了经济发展空间的概念，并将城镇化健康发展作为优化经济发展空间的重要内容。其中特别指出，推进城镇化健康发展要有历史耐心，不要急于求成。

□专家看点：

中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才表示，城镇化不能孤立地发展，也不能搞“造城运动”。以前“大、快、赶、上”，往往欲速则不达，造成房地产市场的泡沫，多地出现“空城”、“鬼城”，正是城镇化和产业结合不好的“后遗症”。将城镇化纳入经济发展空间的合理布局，可以避免跟产业、跟地域结合不好的“千城一面”，避免“空城”、“鬼城”现象。

同时，徐洪才表示，中央经济工作会议的提法不会降低城镇化的发展速度，也不会影响城镇化发展目标的实现。城镇化水平在超过50%未达到70%前这段时期是快速发展和机遇期，速度不太可能降下来。

不过他强调，完成城镇化的目标，要进行改革和创新，突破一些体制机制的障碍。“城镇化的推进一定要与各方面改革配合好。户籍制度改革、社会保障、土地制度改革等都要配套推进。”他建议，养老、医疗、教育、交通和转移支出都得跟上，加大金融创新，特别是直接融资和政策性金融对三农的支持，这一系列的配套和改革是系统性工程。

坚决禁止耕地“非农化”流转

□中央精神：

中央农村工作会议提出，积极发展多种形式适度规模经营，要引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，避免“非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。

□专家看点：

“我国人多地少，户均耕地规模小，劳动生产率水平较低，随着农民非农就业收入不断提高，从事农业的意愿会不断下降。”南京农业大学教授周应恒表示，发展农业适度规模经营是实现农业现代化的必然选择。

据统计，2013 年全国农民工数量近2.7 亿人，约占农村劳动力总数的45%。要解决“谁来种地”难题，发展适度规模经营是农业现代化的必然选择。

针对土地经营权流转出现的问题，中央农村工作会议也指出，坚持以粮食和农业为主，避免“非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。中国人民大学教授郑风田表示，在当前土地流转过程中要保护农民的承包权，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包户自主决定。

同时要坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。“促进农村土地流转对现代农业的规模经营意义重大，但必须以土地用途管制为前提条件。在流转过程中一定要尊重农民的土地权益，不能改变土地的用途。只有这样，土地流转才能健康发展。”郑风田说。

首次提出“人的新农村”概念

□中央精神：

中央农村工作会议提出，积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。

□专家看点：

国务院发展研究中心研究员程国强认为，“物的新农村”是指道路、饮水、电力设施和住房条件等人居环境的改善。推进“人的新农村”建设是指建立健全农村基本公共服务、关爱农村“三留守”群体、留住乡土文化和建设农村的生态文明。中央农村工作会议首次提出“人的新农村”，凸显中央对新农村建设的更高要求。

长期以来，我国在“物的新农村”方面关注较多，对“人的新农村”建设和关注不够。同时，近年来农村出现了新情况，农民外出打工导致“空心村”增加，“三留守”问题突出，“人的新农村”建设亟须提到日程上来。

对于如何推进“人的新农村”建设，程国强认为，一要建立农村留守老人、儿童、妇女的关爱服务体系，建立健全养老、教育、医疗等农村公共服务，让“三留守”有依靠、有保障；二要做好农村传统文化、乡土文化的保护，不让农村变成荒芜的农村、留守的农村和记忆中的故园；三要做好农村生态环境的治理和保护，建设农村生态文明。