解决空心村问题需顶层设计

见习记者 黄俊溢   本报记者 陈婧

（中国经济时报 2013-09-16 9版）

编者按: 昔日美丽祥和的乡村正变得萎靡。当前，在推进城镇化的过程中，一些地方漠视统筹城乡发展，追求高速城镇化，不仅造成日益严峻的“城市病”，也带来了日趋严重的“乡村病”。近日，在李克强总理与两院院士和有关专家就城镇化问题进行座谈时，有学者呼吁国家应高度重视土地流失、农村空心化等“乡村病”。对此李克强表示，新型城镇化要突出统筹城乡，根本前提是要尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全。这样才能使城镇化成果真正惠及农民，这根弦一定要绷紧。

针对“乡村病”这一话题，《新型城镇化周刊》从本期开始，特推出“聚焦‘乡村病’”系列报道，将从多角度与专家学者探讨“乡村病”的来由以及根治办法。

    李克强总理日前在中南海会见两院院士和相关专家，就城镇化相关问题进行会谈。在会谈中，中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随提出，对土地流失、农村空心化等“乡村病”，应高度重视。对此李克强表示，新型城镇化要突出统筹城乡，根本前提是要尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全。这样才能使城镇化成果真正惠及农民，这根弦一定要绷紧。

刘彦随研究农村空心化现象已有数年，对这一问题有深入的调查研究，其团队在撰写《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》（以下简称《报告》）期间更是扎根农村，获得大量第一手的数据与信息，真实地还原了中国农村空心化现象。针对“乡村病”的一系列问题，刘彦随近日接受了中国经济时报记者的专访。

在刘彦随的办公室里，他向本报记者展示了一张山东省禹城市伦镇牌子村土地利用遥感调绘图，图中各种色块清晰地显示了空置宅基地、废弃宅基地、沟渠、耕地等情况。村中到处是凹凸不平的坑塘水面，被破坏掉的土地像一块块伤疤似的触目惊心，村庄伸展着触角向耕地延伸着。

“无人村、1人村在我们走访中都普遍存在，像图中这样的村庄只是全国300多万个村子的缩影。
”刘彦随为记者举了个生动的实例：“老张要搭鸡棚，他家旁边就是废弃的宅基地，但由于宅基地不能流转，所以人走地留的现象普遍存在。老张就只能在离家很远的村庄外围耕地上建鸡棚。这不但侵占了耕地，也给大家的生活带来了不便。”

“建新不拆旧，新房没人住，打谷场都挖掉了。为什么会这样？因为相关法律法规不允许直接占用耕地，现在盖房子直接盖到耕地里是要罚款的，所以间接占地，先把地破坏掉，不种地了，然后把这部分占用上，下次建打谷场再往外扩。这是看似合理的违法。农村土地问题很多，过去我们怪罪于法制不健全，土地制度、政策、机制不健全，规划不到位。但另外一个层面，我们的技术没有达到足够的精细程度。全国三百多万个村，但在大的土地图上很多都看不出来，就会监管不到位。所以说需要法律、制度的健全，也需要技术的创新支撑，才能做一个好的全景规划。
”刘彦随说。

农村空心化现象仍在加剧，再不整治就会错失良机

中国经济时报：中国科学院地理科学与资源研究所2011年发布的《报告》中说，全国空心村综合整治增地潜力可达约1．14亿亩，现在两年过去了，就您的了解，现在我国农村空心化的情况大体如何？呈何种趋势？

刘彦随：农村空心化的现象仍在加剧。空心村严重化是从1996年之后开始的，自那以后，每年有1500万人进城。如果说早些年前整治空心村是操之过急，那么十几年后的现在，再不整治就会错失良机。有两个原因，第一，人走地不动，进城务工或是老人去世，宅基地荒废在原地不动，而新人成家结婚需要盖新房，只能不断地向村庄外围扩展。现在叫做
“建新不拆旧”。第二，进城务工人员，在外打拼赚钱了，会带领家族外迁。但是一旦受到国际经济大环境的冲击和影响，城里待不住，又会回来。或者家里有留守老人、儿童出不去的，进城打工人员带钱回来的，都要在村里盖新房。过去因为缺钱，占地速度比较慢，现在外出打工回来，钱不是问题，人人具备盖一套二层楼的条件。这就加速了农村土地粗放式建设，使空心村问题更加严重。

“乡村病”因快速城镇化而引发

中国经济时报：造成农村空心化程度加剧的主要原因有哪些？

刘彦随：从历史视野来看，“乡村病”因快速城镇化而引发，也必将由新型城镇化来根治。就当下而言，尤其需要正视问题，周密谋划，做好顶层设计。

空心村的出现一部分是历史原因，一些偏远山村不适宜居住，村民逐渐迁移导致村庄荒废；还有就是随着我国每年进城务工人员的增加，举家甚至举族迁出。

我走访的村子，八成家庭都有进城务工人员。如果城镇化当中，两亿多农民工不能安居乐业，不能在城里落脚，他们必然会选择自己的退路，回农村盖房；也必然还有建新不拆旧的现象。到那时候，老百姓盖房就不是消费，而是严重的浪费。整个村子没有规划，没有上下水，新旧七高八低。旧房子变成蓄水池。盖的新房子都有半米高的地基。在走访过程中，我发现村民其实对农村土地整治也是迫切希望的。

加之我国相关法律法规不健全，宅基地没有退出机制，所以有些土地荒废近半个世纪，但受相关法律法规制约，只能一直荒废着。这就造成了极大的资源浪费。

新型城镇化是要做城乡整体关系、地域性系统层面的考量。绝不仅仅是土地问题，也不是产业问题，更不是简单的人口流向问题。过去这么多年，我国在整体战略部署上，可能更大的视野和注意力在城市和区域。但是对农民来讲，在顶层制度设计，包括农村发展的大战略上，没有系统持久推下去。2003年，十六届五中全会提出建设社会主义新农村，这是非常好的信号。但是建设新农村这么多年，点上有样本，面上没进展。不仅是没有法律，连条例都没有。从战略上来讲，如果新农村建设有很好的推进，那么到今天，也许就不会出现这么大的空心化问题。

在我们的调研中，大量的农民工进城基于两个原因。一是生活负担日益加重；二是农村不养人，不仅没有产业，有的甚至连学校也没有了。过去，学校是农村文化的象征，现在大量小学城镇化了。家庭式外迁和教育设施高度城镇化有很大关系。

以土地集约化、资产化倒逼农村土地制度改革

中国经济时报：在新型城镇化的快速发展过程中，如何做到整治农村土地的同时，保障农民的利益，使城镇化成果惠及农民？

刘彦随：宅基地改革是浮在制度层面的。宅基地转型，和人地转型是一体的，因此要研究宅基地本身由过去的无偿无限型如何转成有偿和合理的流转。百姓认为住宅是自己的，所以宅基地退出的时候也不能无偿，要建立有偿机制。要加强推进创新机制，特别是要推进农村宅基地的确权流转市场化机制。确权是流转的前提，流转是退出的机制。创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权，使务农村民、失地农民的长远生计有保障。现在农民没有收益权，只有补偿权，后期的增值与农民无关，这样不能保障农民的长远生计。

空心村的整治是新型城镇化在新时期增耕地、优布局、惠民生的战略，一举多得。

我倡导土地集约化、资产化，倒逼农村土地制度改革。如果农村土地制度改革没有集约化、资产化，在土地的流转增值过程中老百姓是没有收益机制的。这样的农村土地制度改革，宁愿不改革，因为老百姓没有受益。

农村土地制度改革是一揽子工程，必须分门别类搞清楚。农村土地制度要考虑其权能配置和收益配置，笼统地谈土地制度不对。土地有三种属性，资源属性、资产属性、资本属性。现在我们进行的都是权能配置，没有考虑到要和收益配置同步推进。对老百姓来讲，没有收益，又失去了社会保障功能的时候，这种权能配置是失效的。