刘彦随 中国科学院地理科学与资源研究所

来源：中国国土资源报，2012-12-01

随着我国工业化、城镇化进程的提速，保障发展与保护资源的压力不断加大，耕地后备资源数量日益减少、补充难度不断增大，破除土地资源需求刚性上升与供给刚性不足的矛盾，客观上需要站高望远、统筹谋划土地开发利用新战略，转变发展思路。开发利用未利用地，成为了一个可行的选择。

什么是未利用地?

将事实上已经严重退化、废弃的土地转化为生产性、生态性用地的活动，都宜纳入未利用地开发利用的范畴。

科学开发未利用地是积极主动、合乎规律、切合实际的土地综合整治。

在大规模开发之前，我们需要好好认识未利用地的内涵与外延。

从土地利用分类的角度看，未利用地是农用地和建设用地以外的所有土地的统称，包括了荒草地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等尚未利用的土地，以及河流水面、湖泊水面、苇地等其他未利用地。从土地功能与价值来看，生态文明建设导向的未利用地内涵应宽广一些，既包括难利用或待利用的未利用地，也应包括严重退化的农用地、闲置废弃的建设用地。在开发类型与方向上，既包括开发未利用地补充耕地面积，也包括整治新型工业、城市、村镇用地，以及生态保育、特色园艺、旅游观光等用地。总之，将事实上已严重退化、废弃的土地转化为生产性、生态性用地的活动，都宜纳入未利用地开发利用的范畴。特别是对一些郁闭度达不到标准要求的园地、林地、草地，以及存在“名实不符”的地类，亟须国土资源管理部门深入勘查、评定和变更，提供未利用地的翔实信息。

科学开发未利用地是积极主动、合乎规律、切合实际的土地综合整治。应当遵循适宜、适度、适应性的原则，有选择、有重点、有序地推进。关键是因地制宜、科学规划、分类指导、分区实施，在科学发展理论指引、土地工程技术支撑下，让未利用地开发科学起来，在利用中加以合理地保护，更好地发挥土地生产、生活与生态的多功能价值，更好地支撑土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。

破解西部地区发展难题的一把钥匙

未利用地开发是区域用地结构调整、布局优化与功能提升的助力。

全国各地尤其是西北地区注重规划引领、项目支撑，开发利用的重点领域与区域日益显现。

未利用地开发，不能一刀切，而应从土地原初的状况出发。

开发成规模的宜农未利用地，可有效增加集中连片的耕地面积，缓解农用地特别是平原优质耕地非农化的巨大压力;开发整治退化、污损、灾毁的未利用地，可有效防止区域性土地退化和灾害性土地损坏程度的不断加剧;适度开发低丘缓坡荒滩沟道地，可有效促进土地开发利用与扩大建设用地规模、保障农村新居建设、发展现代特色农业、提高生态环境质量的有机结合。无论最终开发成什么用途的土地，最终都是区域用地结构调整、布局优化与功能提升的助力。

近年来，为实现耕地占补平衡，拓展建设用地新空间，全国各地尤其是西北地区不断加大未利用地开发整治力度。注重规划引领、项目支撑，开发利用的重点领域与区域日益显现。如土地沙漠化、盐碱化等导致的退化未利用地的综合整治，支持山区工业化、城镇化建设空间扩容的近城郊低丘缓坡地的开发整治，具备丰富资源潜力、受灾害威胁的沟道整治等等。例如，延安市探索推进“治沟造地”土地整治创新模式，实施大规模的退耕还林工程后，将保护生态环境与保障粮食安全、促进农民增收结合起来。

未利用地开发当审慎

核心是尊重自然、遵循规律、生态优先、人地协调。

国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室的成立，将起到引领与示范作用。

亟须创建不同类型区域、不同功能导向的未利用地开发整治试验示范区。

在未利用地的开发中，有一些倾向应当引起警觉:

一是唯耕地指标倾向。应当促进土地开发整治的增面积与提质量、保生态的紧密结合。二是建设松绑倾向。应当强化土地开发、补充耕地、建设占用耕地的系统管理，防止形成简单的开发补充、良田占用逻辑。三是忽视生态保护的倾向。应当加强开发地水土资源适宜性评价，防止盲目开发带来生态退化与地灾问题，坚持“四不开”:水源涵养地不开，退耕还林地不开，灾害易发地不开，偏远难用地不开。开发的核心是尊重自然、遵循规律、生态优先、人地协调。

我国未利用地多分布在水源不足、生态脆弱、经济贫困地区。正确处理人与自然的关系，促进人地和谐发展，是生态文明建设的核心命题。探索推进未利用地开发政策支撑与制度创新体系，亟须深化未利用地开发整治权益关系、协同机制、工程技术、科学途径的试验示范研究，促进未利用地有序开发、优化配置与持续利用的协同发展。国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室的成立，对推进未利用地开发的科学实验、技术集成、规范建设、工程实践、战略决策，将起到引领与示范作用。

探索科学开发未利用地的新模式、新途径，势在必行。项目优选层面，强调立地适宜、规模适度、时机适合;工程布局层面，注重改善生态、促进生产、方便生活;战略目标层面，突出环境保护、水土保持、民生保障;实施手段层面，强化数量管理、质量管控、生态管护。

适应我国土地整治与管理方式转变的新形势、新要求，亟须创建不同类型区域、不同功能导向的未利用地开发整治试验示范区，为科学开发未利用地，促进生态文明建设，创建新模式、探索新途径。