中国房地产报(北京)2012-01-09

2011年12月28日，国土资源部（以下简称“国土部”）发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（以下简称《通知》），强调各省（区、市）要研究制定增减挂钩指标使用的土地出让收益管理办法，确定收益来源、构成和分配，明确受益主体，规范收益分配和用途。

据悉，该通知是在国土部会同中农办、国家发改委、财政部、环保部、农业部、住建部、国研室等八大部门，联合展开了近1年的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作的基础上制定的。

记者了解到，在此前《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47号文）中，也曾明确提出，增减挂钩节余指标产生的土地增值收益必须及时全部返回农村。但目前各地出台的相关规范性文件中，缺少可具操作性的管理办法，致使一些地方大规模上演违背农民意愿强拆强建的“上楼”运动，使增减挂钩成为地方最大限度获取土地级差收益的渠道。

国土部在上述通知中强调，使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。

严控增减挂钩走样

2004年中央在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出“城乡建设用地增减挂钩”概念，本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设，节约集约利用建设用地。但通过强制农民集中居住，以节约出的建设用地指标供城市发展的做法，一直遭到农业部诟病。

但国土部认为，在中国城镇化进程加速、建设用地极为紧张、农村宅基地利用率低下的局面下，必须通过土地整治工程来加以解决。

然而，24个城乡建设用地增减挂钩试点省份的试点实践，却不断出现强拆强建等现象，增减挂钩政策被“妖魔化”，甚至被业内建议停止试点。2010年12月28日，国务院专门印发了47号文，给国土部增减挂钩工作带来了巨大压力。

随后，2011年2月起，国土部等八部门联合启动城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作。日前，八部门向国务院上报了清理检查情况报告，显示目前各地正在开展的增减挂钩试点和农村土地整治工作仍存在擅自扩大增减挂钩规模、自行开展建设用地置换和侵害农民利益等严重问题。

国土部针对上述问题下发通知，要求试点市、县国土部门要合理确定拆旧建新规模和比例，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区，未经国土部批准不得以各种名义擅自开展增减挂钩和建设用地置换活动。严禁擅自扩大增减挂钩指标规模或循环使用计划指标，严禁强拆强建、强迫农民住高楼。

通知还要求，今后6年，每年年底试点省级国土资源部门要对增减挂钩试点项目实施情况进行考核，考核结果作为安排下一年度增减挂钩指标的依据。

加紧构建全额返还机制

“政府下海，农民上楼”，城乡土地增减挂钩的上述问题，业内人士认为原因在于背后的巨大土地收益。

相关资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，而获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。增减挂钩土指标使用的土地出让收益并没有完全按照规定返还给农民，而且农民享受的份额很低。

据此，此次通知再次强调，各省（区、市）要研究制定增减挂钩指标使用的土地出让收益管理办法，对增减挂钩指标外节余的土地出让收益的来源、构成和分配进行规范。保证使用增减挂钩指标的土地出让净收益，及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。

据了解，在47号文中就已明确提出，增减挂钩节余指标产生的土地增值收益必须及时全部返回农村，但目前各地出台的相关规范性文件中，依然缺少实操的具体办法。而且在实际操作中，以新农村建设、新民居工程、旧城改造、小城镇化等名义，使农民上楼后腾出的大量宅基地被用于房地产开发。据河北省国土资源厅透露，保守估算，到2012年新民居工程将为河北省增加建设用地50多万亩。增减挂钩成为了各省破解土地指标瓶颈的金钥匙。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，增减挂钩试点不是征地，而是置换，当前地方政府对宅基地补偿普遍不足，且安置房用地属集体用地不能直接上市交易。

中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随认为，农村建设用地整治腾退土地尚未建立公开、合理的价格形成机制，价值补偿没有充分体现农民的土地财产权益，而且目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展，需要在今后的工作中完善。