( 中国国土资源报 记者： 张晏　 2012-04-28)

“农村空心化现象，在国际上也具有普遍性。但在我国特殊体制背景下的农村空心化，远比其他国家更复杂、更严重……空心化的农村，已成为我国新农村建设和城乡统筹发展面临的首要难题。”

这段话，出自中国科学院地理科学与资源研究所日前发布的《中国乡村发展研究报告――农村空心化及其整治策略》。该报告还指出，空心村整治事关城乡统筹发展大局，应上升为国家战略高度，切不可错失良机。

报告警示：“假若城乡统筹发展和农村土地制度创新不能取得实质性进展，农村空心化不仅会加剧发展，而且将长期存在……长此以往，会导致中国城不是城、村不是村。”

摸清家底：潜力过亿 形势严峻

从高空遥感影像看空心村，“外扩中空”；从实地看空心村，“远看是房，近看是草”；问及留守老人，“几十年前就是这个烂摊子，看着心痛”！

改革开放30多年来，随着我国工业化、城镇化快速发展，农村人口非农化速度加快，农村常住人口持续减少，造成农村“人走房空”现象，并逐步由个体行为慢慢扩张，发展为村域成片废弃和整村闲置，大量的空心村由此产生。

中国的农村空心化程度究竟有多严重？这份由中国科学院地理科学与资源研究所研究员、区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随主笔撰写的报告，给出的答案令人震惊：保守评估，我国农村空心村土地整治现状潜力达上亿亩。

历时4年，采用高分辨率遥感影像，对村庄用地逐宗逐户实地调绘，并配合入户问卷调查……刘彦随团队的信心在于掌握了关于中国农村土地的第一手资料。“4年的调研，让我深深地了解到，中国‘三农’问题的焦点、难点，都在农村空心化了的土地上。”

报告估算，全国农村居民点用地规模约2.48亿亩，占建设用地总面积的一半以上，户均近1亩（包括废弃和闲置的宅基地、打谷场、坑塘、可整理林地等），人均达到220多平方米。专家根据对传统平原农区山东省典型村庄的调查测算，像禹城市这样的城市，村庄土地整治潜力在46%~54%，近期（3年~5年）和远期（10年~20年）空心村土地整治潜力，分别为10万亩和12万亩左右，可净增耕地率为13%~15%。

基于农村土地、人口、经济等3大类9项指标，报告将我国农村地域划分为东北平原人口经济平稳发展型空心化中值区、黄淮海平原人口经济平稳发展型空心化中值区、长江下游平原人口经济发达型空心化高值区、西南丘陵山地人口经济滞后发展型空心化低值区等10个大区47个亚区。报告进一步评估我国空心化农村土地整治现状潜力约为1.14亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49亿亩。

遥感影像图上，在村庄四周，被零乱的建设用地蚕食的耕地犬牙参差。“占的全是好地。哪里看得出这发生在人多地少的中国？！”
刘彦随在报告中写到，农村建设规划缺失、土地管理缺位和农村宅基地缺乏退出机制，导致农村“一户多宅”、建新不拆旧、新房无人住等问题长期得不到解决。人走地不动，不空才怪！空心化加剧发展，进而导致农民合法权益难以得到保障。

报告认为，造成空心村这个现象的深层问题在于，我国城乡二元结构的管理体制迄今仍未得到根本转变，城乡之间的利益冲突与农民工就业压力尚未得到根本缓解，农村土地制度改革和规划管理滞后的局面也未得到全面改观。“就像一个管家，如果只管收财，却不理财，家迟早是要败的。这么多的土地，光管不理，怎么可以呢？！”

实现路径：民生为先 因地制宜

“空心村整治，理应上升为国家保耕地、扩内需、惠民生的重要战略上来。”刘彦随认为，当务之急，在于战略导向。“切入点如果找不准，战略导向就会存在偏差。过去，我们的导向主要是解决城市发展用地不足的问题；现在，要从改善民生、构建城乡和谐格局的角度，来做这篇大文章。”

报告指出，从当前来看，推进空心村整治，是扩大农村内需、促进土地流转和提升土地价值的重要途径；从长远来看，开展空心村土地整治是保障耕地红线、推进新农村建设和优化城乡土地配置的新举措，也是逐步消除我国城乡二元结构、解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台。因此，以空心村整治为重点的农村土地整治的前景，十分广阔。当前，要确立适应我国经济发展转型与保障民生等重大方略的农村土地整治重点战略、科学规划、技术规范、政策保障，形成一整套符合我国基本国情，破解城乡发展难题的集理论、技术、战略为一体的决策调控体系。

“空心村整治，是纯粹的民生。”刘彦随解释，这里不涉及农民居无定所、被上楼的问题，初衷绝不是与农民争地。说到根本，贯彻始终的原则只有一条：土地资源不能被闲置、浪费。

报告提出了对空心村整治的四大对策与建议。

空心村整治要因地制宜，创新农村空心村整治的区域模式与长效机制。针对不同类型区域空心村特征，有序推进空心村整治的城镇化引领型、中心村整合型、村内集约型等主导模式。我国传统农区村庄，具有接近商品粮基地、便于耕作的天然优势，与边际土地开发比较，自然和社会风险低。因此，空心村整治和补充耕地潜力的重点，应放在黄淮海等传统农区。将城乡建设用地增减挂钩作为一项长期的、基础的土地管理制度，纳入我国空心村综合整治战略，逐步建立起基于城乡建设用地增减挂钩的空心村整治增地长效机制。

空心村整治应循序渐进，遵循城乡转型发展的时空规律。农村空心化是区域经济社会发展到一定阶段的产物，与农村经济社会发展阶段和环境密切相关。其形成和发展在时序上遵循“生命周期”演进规律，因而空心化整治也应遵照村庄演进的节律性，既不可错失良机，也不能操之过急。应科学编制中长期规划，指导整治实践。报告建议，由国土资源部门来牵头，多部门协作，制定整域性空心村整治与新农村建设规划，深入揭示城乡转型时期农村空间形态、组织形态、社会形态的时空特征，整合现有相关乡村发展规划，制定空心村整治科学决策、有效管控、有序推进的规划体系。

空心村整治要以民生为先，充分考虑农村地域特点和农民意愿，创新统筹城乡土地配置机制与管理制度。着眼于空心村的不同区域类型与不同演化阶段，适度推进空心化村庄“三整合”，即组织、产业和空间整合，以此来推动乡村格局重构和资源整合。通过空心村整治，还田、还林、还园，节约集约利用农村土地，优化农村居住空间，提升农村土地价值，保障农民土地权益，保护乡村特色，完善村庄公共设施，改善农村生产生活条件和人居环境，促进新农村建设和农村经济社会可持续发展。

建立以空心村整治为重点的农村土地综合整治与新农村建设试验区。针对我国城乡发展差异大、农村发展问题多、土地制度创新难的现实问题，创建不同类型区和不同功能导向的、以空心村整治为重点的农村土地综合整治与新农村建设试验区，通过探索研究农村土地整治与新农村建设的理论体系、技术体系与政策体系，深化体制改革，重视开展基础性、前瞻性、战略性的综合研究，创新和完善农村土地整治和新农村建设的配套政策与制度，探索符合中国基本国情、具有中国特色的空心村整治可持续模式及其科学途径。

“半个世纪的空心村，源于机制的缺失、管理的缺位。如何解决？”刘彦随认为：“唯一的路径还是要科学依法有序地推进土地资源的合理配置。农村土地，不仅要配置权能，更关键的是要使权能实现土地的资产化，使其能产生效益。”

“现在整治恰逢其时。”  在刘彦随看来，农村空心化的快速上升期、土地供需矛盾的凸显期、保障耕地红线的跨越期，以及统筹城乡发展的转型期、扩内需保增长的机遇期，都在当下。各项改革在推进，土地资源的配套改革不可以滞后。“如果1.14亿亩土地的潜力，你都不去理，我们的土地制度设计，岂不形同虚设！”