耕地资源潜力重在空心村整治

——访中科院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随

    “在人地矛盾、城乡关系日益紧张的情况下，大面积的空心村土地不能这样闲置、浪费，要充分利用起来，这是我们的主导思想。” “18 亿亩耕地红线要保障，同时城市化、工业化还要占地，耕地后备资源的潜力在哪儿？实践表明，其潜力就在我国重点农区，在空心化村庄综合整治。”日前，中国科 学院地理科学与资源研究所研究员、区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随在接受《科学时报》记者采访时作上述表示。 但这容易操作吗？农民是否愿意接受这种整治？特别是有多处宅基地的农民，一旦整治，是不是减少了他们的利益？ 刘彦随答复说：“像这种废弃的宅基地，有些家庭有好几处，祭祖的话，留一处就够了，如果进行宅基地确权登记，能够有一定的利益返还，废弃地整治是可行的。”从刘彦随展示的照片中，可以看到多种类型的村庄废弃地。 2008年12月至2009年4月，刘彦随带领团队对山东禹城市10个乡镇的48个典型村庄用地进行了实地调绘与潜力评价，共完成1650家农户问卷调查，其中有89.3%的农户强烈要求推进村庄整治和中心村建设。 将有30%～40%的增地潜力 2006年，刘彦随获得国家自然科学基金重点项目“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”的资助。近年来，项目组在调查和考察中发现： 随着城乡转型发展、农村人口非农化及快速城镇化，以村庄土地废弃闲置为主要特征的农村“空心化”问题十分突出，正成为推进新农村建设的重大障碍。 针对所发现问题，项目组进一步围绕农村空心化类型、格局与成因、农村土地利用管理和农民权益保障状况，开展了一系列典型区域调查和实证研究。 以此，他们得出初步结果：通过农村废弃、闲置宅基地整治，将有30%～40%的增地潜力。 “黄淮海再战”——刘彦随在建议报告的题目中用了这个颇显豪迈的词组，并上报中科院知识创新工程重大项目“耕地保护与持续高效现代农业示范工程”指挥 部。经中科院院士李振声的指导和建议，中科院农业重大项目指挥部决定组织撰写重大项目课题“山东村庄用地整治潜力与规划研究”的可行性报告。2008年 12月30日召开课题论证会，并通过立项。该项目意在通过实施村庄用地调查、整治潜力评价与规划示范工程，探讨集保障耕地红线、新农村建设和城乡用地挂钩 目标于一体的“农村土地整治综合模式”，试图为黄淮海地区乃至我国重点农区破解“三农”问题与统筹城乡发展提供决策和政策依据。 课题前期研究得到国土资源部耕保司、规划司、土地整理中心，以及中国科学院、山东省国土资源厅的大力支持和协作。目前利用高分辨率航空遥感相片完成了禹城市48个村庄的用地调查、整治潜力评价及典型示范规划编制工作。 以禹城市伦镇牌子村为例，刘彦随说，经深入调查发现，村庄废弃闲置地人均1亩多，在总的比例中，废弃地接近1/4，闲置地近1/3。基于典型村庄调查的 整治增地潜力为54%，也就是多一半的占地是可以挖掘的潜力，这还是按目前的农村人口和农民居住意愿估计的，若考虑未来仍有部分农民要非农化转移和按照 二、三层楼来建房，其远景潜力还会更大。 近些年来，我国每年有近1500万人口要从农村转移出来，农村建设用地理应相应减下来，但现在的情况是“人减房空用地反增”，刘彦随认为这与制度设计和规划管理有直接关系。 农村土地整治恰逢其时 “这是牌子村土地利用遥感调绘图，我们对已经调查的每个村庄制作了这样1∶2000的高分辨率（0.25m）航空遥感影像图，每个房子都能看得清清楚楚。”刘彦随指着一幅遥感图，向《科学时报》记者介绍说。 他们在山东省不同类型区域选取100个典型村庄，再逐村开展农户尺度的村庄用地现状、空心化状况调查和村庄整治潜力评价。 刘彦随表示，农村空心化是伴随城乡转型发展和农村人口非农化而出现的乡村聚落废弃及大量土地闲置浪费的现象，正成为当前新农村建设的主要障碍因素。从禹城典型村庄调研来看，农村空心化正处于上升发展期，宅基地建设“外扩内空”、宅基地利用“人走屋空”均呈加剧趋势。 “农村发展‘不怕慢，就怕乱’，农民建房乱占耕地、‘建新不拆旧’若不能加以有效调控，将会愈演愈烈。空心化村庄整治，作为一项既‘节流’又‘开源’的系统工程，是推进新农村建设的基本前提。”刘彦随表示。 刘彦随认为深入开展农村土地综合整治恰逢其时：空心化村庄整治，既有利于盘活农村存量建设用地，实行整治还田、还园、还林，推进土地流转和规模经营，提 升土地价值，促进生产发展，增加农民收入，也有利于优化乡村空间，整合资源，凝聚人气，合理配置公共政策，全面推进现代新农村建设，从根本上改善农民生活 生产和人居环境。 不仅是山东禹城市所在的黄淮海平原，而且我国东北地区、长江中下游平原、四川盆地等重点农区，既是耕地集中分布区和粮食基地区，也是人口相对集聚区和农村发展问题凸显区，农村空心化也都呈现加速发展趋势。 课题组在完成山东禹城市48个典型村用地现状调绘、10500余宗地（独立宅基地）调查和空心村用地整治潜力测算的基础上，由刘彦随等执笔撰写的《从山 东禹城空心村用地潜力看我国农村土地整治战略》报告上报国土资源部部长徐绍史，受到徐绍史的高度重视，2009年5月徐绍史对报告批示：“课题初步成 果很有参考价值，愿深入研究并取得示范性成果。” “山东省村庄用地整治潜力与规划研究”课题立项论证及前期研究成果，支撑了国土部“万村土地整治”示范工程计划。 2009年6月，国土资源部和四川省政府在成都主办了“统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”。国务院副总理李克强对会议召开作出重要批示，对推进统筹城乡土地管理制度改革和农村土地综合整治提出明确要求。 受国土资源部邀请，刘彦随作为中科院特邀专家出席了此次研讨会，并报告了中科院在农村土地整治领域已开展的研究工作及其典型示范成果。 刘彦随认为，当前我国深入开展农村土地整治正处于五个关键期，即农村空心化快速上升期，土地供需矛盾的凸显期，保障耕地红线的跨越期，统筹城乡发展的转 型期，扩内需保增长的机遇期。特别是空心化村庄整治应上升为国家保障耕地红线、推进新农村建设和统筹城乡发展的中长期战略，应适时、持续推进。 踩准空心村的生命周期 “根据农村人口转移与就业特征，要踩准‘生命周期’制定整治方略，要经得起时间考验，确保所建新村不至于很快成为明天的‘空心村’。”刘彦随表示。 刘彦随认为，他们提出的“农村空心化的生命周期理论”是进行村庄土地整治和新农村建设中长期规划的一个理论依据，可以避免过早或失去对空心化村庄采取有效措施的良机，以在城市化或城乡转型过程中，最大限度地发挥土地价值规律的作用，保障老百姓的财产权、物化权益等。 据刘彦随介绍，一个完整的农村空心化过程，通常经历出现期、成长期、兴盛期、稳定期和转型（或衰退）期等5个阶段。“我们探讨了一系列诊断指标，可用来衡量它处于什么阶段”。 刘彦随表示，基础设施建设讲求公益性、实用性和高效性，因而规模化、中心化是前提，没有空心村整治和中心村建设，而一味推进各种村村通工程，见村就通， 结果通了没人，造成土地、资金和人力的巨大浪费。要根据农村人口劳动力就业状况，阶段性推动，不能操之过急，不主张整片推进。 他特别强调要防止一种倾向：有钱再有几位能人就大批推进整治建新房，按现有人口测定建设规模，但过个五六年，很多人还要转移出去，或者过几年很快过时，又被弃之不用。 为什么要整治 在我国，宅基地是一种特殊的用益物权形式，具有社会福利和保障功能。长期以来“一户多宅”的问题突出，喜新不厌旧，不要白不要，包括鸡舍、牛棚、车库等也是这样。 在黄淮海平原的典型县域调查时，他们同时发现，有些20世纪五六十年代建的土坯房还在，特别是一些老人，居住在低洼危房中，存在冬不能挡风、夏不能遮雨的情况。 由于以前的农村建房相对简单且缺乏规划，两米的巷子，架子车的路，拖拉机进不去，小汽车更没法进，客观上赶不上现在发展的需求，多种原因导致房屋废弃。有些20多年都不住人了，房屋废弃后，猪圈、牛圈也都空了。 “我们的出发点，是对国家支农惠农政策的有效落实，要寻求新农村建设的新途径和解决城乡一体化发展的新机制。”刘彦随认为，现有国家战略决策大方向没问 题，在城市倾向或者工业倾向之下剥夺农民利益的境况明显改观，但要进一步在责任共担、利益共享的市场机制下协调解决一些城乡关系问题。国家相关政策惠及和 政府公共资源配置，诸如农村基础设施、公用服务设施，包括一些教育、医疗、文化建设等，最好能够统筹配置在集中规划的农村社区内，以产生聚集效应。这种情 况下，就能激励和引导空心化村庄整治还田、还园、还林。 这些年，由国家相关部委和地方政府多部门推动的农村基础设施建设也在实施，但由于涉及面积广，村庄规模小、分布散，使农村各类“村村通”工程的投资大都撒在点上、耗在途中了。 与城乡用地的利益挂钩，围绕国家战略目标，政府主导、市场引导、聚集资金，通过级差地租，可以实现农村土地价值的升值，让老百姓在土地增值返还中真正得到益处，从而调动村庄整治的积极性。刘彦随认为，以前散乱、废弃的村庄，通过上述政策机制就能盘活。 “客观讲，繁华城市不一定是老百姓的宜居地，整治空心村、改变旧面貌、建设新家园，就是在建农民自己的宜居地。”刘彦随说。 “禹城市已达到吨粮田，多一亩地就可以多增收一千多元。”据刘彦随介绍，在山东禹城市，按照他们对一个叫“科禹新村”的典型示范区的规划，近期通过4个 空心村整治和中心村建设可腾出土地2260余亩，其中380亩可以解决集中安置问题，而1880余亩可以还耕、还园、还林。 “农区 废弃闲置宅基地主要是平房，村庄整治还田易于操作、便于集中、宜于耕作。从农区水土资源条件及建设标准基本农田、推进新农村建设的战略需求来讲，农区空心 村整治利用，无疑是我国耕地资源挖潜补充的最佳适宜区和核心基地区，可避免一些地区边际土地开垦中潜伏的巨大生态代价和资源环境约束。”刘彦随说。 利用各方面力量 他们并不是简单地作调研、搞规划、写报告。刘彦随说，他们的成果是集体的智慧，创新团队的20多人在不断研讨碰撞，同时有外部的协作力量，还有专家顾问的指导和地方政府的支持，以及深入基层请教村镇干部和农民，因而是跨学科、多层面共同参与合作的结果。 成果来自于实践，他们总结的理论和方案也要到实践中去检验。“单靠我们学者很难，需要借助国家的惠农政策和新农村建设战略的推进，包括支持农村的各项建设工程，通过公共资源的合理配置，使之能付诸实践。”刘彦随表示。 “作为地理学者，我们希望发挥学科优势，并让科研成果及时转化为国家战略所需求的和地方迫切需要的支撑与服务。”刘彦随说。 他们的定位就是深入实践、深入调查，研究发现现实问题，然后从学科层面、理论层面、科学层面、战略层面、政策层面不断探讨和系统诊断，梳理出可供规划、 决策和实施的一些模式、经验和案例，并最终把实践和调研的初步成果及时通过项目组向上级报告，形成具体的政策建议，以进一步指导地方实践、落实示范规划。 山东省今年2月28日出台“百万农户建新房”工程，每户可无息贷款10万元，以拉动1000万元的内需。“借此，就可以把我们的方 案作为实施的一个具体示范工程。”和国家部委、地方合作的机制很重要，“这样，我们的科技成果可以及时转化为生产力，或者至少是政府决策和操作的依据”。 他们在山东禹城市的规划示范区取名为“科禹新村”，寓意中国科学院与禹城的合作。“科禹新村”的建设规划着眼于构建“农村特色鲜 明、土地集约高效、生态环境优美、配套服务齐全”的现代农村社区，与“万村土地整治”示范工程倡导的“全域规划、全域设计、全域整治”理念一致，可望形成 国土资源系统可借鉴与推广的典型区域样板。 三种模式的实现方式 刘彦随课题组考虑利用三种模式来实现空心村废弃地的整治：村内整治集约化、房屋迁建集中化和迁村并居社区化。 第一，村内整治集约化。首先创新集体建设用地流转机制，推进村内多年来废弃闲置土地的复垦开发利用。比如，一处村内不住人的几百平方米的院子，可通过确 权、登记、发证，促进流转和有偿使用，或建猪圈、做牛棚，发展养殖业加工业，或植树、种蔬菜，就地集约用地，做到空心不空地。 第二，房屋迁建集中化。遵循改善生活环境与方便生产原则，充分利用村内的空闲地规划新村建设区，采取统规自建方式，引导村内建房相对集中，逐步对旧村土地实行综合整治还田。 第三，迁村并居社区化。按照统筹城乡发展和新农村建设要求，政府主导、规划先行，适度整合邻近村庄建设中心社区，统规统建和统规自建相结合，政府公共资源优先配置在这里，引导社区农户在规划区内选址建房。 他们在征求村民意愿的基础上规划了9种建屋户型，农民可以自己选，比如带不带院子，带不带门面房，要楼房还是平房等。 旧房子、旧宅基地可以通过确权村内有偿流转和置换，也可以由政府或集体经济组织征购储备，这仍需深化农村产权制度改革。有权有价方有市，确保农民能受 益。国家每年对土地整理的资金投入达1000亿元，如果重点转向空心化村庄土地整治，可以做很多大事情。目前，在山东禹城的土地整理工程示范区，一亩地整 理投入为1600元。刘彦随认为这笔资金将来完全可以解决退宅还田的工程问题。 不需盖新房的，可以暂时不盖，他们现在的规划是居住中心化、社区化，明确了未来农村社区建设的“中心地”。“传统农区的新农村建设，不可能成片地整村推进，不是一蹴而就的，不是一年两年，也许是十年二十年的事。” 他们规划的“科禹新村”，设计体现“小中心、大集聚”，走的是中心启动、分期推进的战略。小中心是先行建设地处中心部位的4个村，四周还有13个村庄， 这4个村是2000多人，13个村是5200多人，如果将来把小中心建设起来，还留足了发展空间，根据“空心化”的节律再施行13个村的综合整治，变成大 集聚、大社区。届时可实现整治增地4500多亩，可净增耕地13%～15%。 用废弃地建新村，废弃地都用不完。这四个村现有的房子有一批保留现状，不是一下让所有的人拆迁改造，这样可以减少成本，包括中间的一片空闲地，刘彦随称之为“大集聚发展空间”，中心社区建设是动态的，因为人口的非农化转移是动态的，不是一下子建成、一次性进住。 之所以提出三种模式，他们是考虑在人地矛盾、城乡关系日益紧张的情况下，大面积的空心化土地不能这样闲置、浪费，要充分利用起来。三种模式，前面两种就 是把废弃地首先利用起来，而且达到还田、还林、还园的目的，使土地实现“三增”——农业增效、农民增收、农村增值。最后一种实际上是农村城镇化的模式。 “我们不是新建村，不是一下建几百套，而是分批分期，根据发展的需要、转移的需要。也许要应对的一种情况是，很多人到城里去了，人就没有预计的那么多， 我们也作了战略上的储备。我们这个方案是动态的方案，就是要根据人口转移、就业、定居的情况，来决定将来发展的规模和方向，不能先筑巢引凤，因为巢有可能 成为空巢。也是为地方政府决策留下发展的空间。”刘彦随表示。 他们已推进到建设层面，包括户型的基本尺寸和结构。小学教学楼、村部、党支部等，他们也都已规划设计好。 为老人，他们还设计了公寓式的楼房，这样老人之间的文化娱乐设施和活动也好配套，不一定是独家独院了。 他们也已经做出交通道路、管网建设用地布局等规划效果图，包括文化广场、景观带、生态空间等。 新农村建设目标是，实现地下设施标准城镇化，地上还是要乡村化，有乡村特色美景。 对此，李振声院士也提出他的意见：从小做大，在可行、可操作和有效率的情况下，先做小中心，根据转移的情况和老百姓认可的情况，以及实际操作的效益情况再去做大。 进展情况 在山东的操作有没有提上日程表呢？刘彦随表示，目前正在与山东省进一步形成共识，协力推进。 刘彦随说：“尽管新农村建设统一规划、成排成片的样板很多，但从持久性、科学性来说，我们着重考虑两个方面：一方面要符合老百姓生产、生活、管理上的习惯和要求，另一方面要更符合乡村发展的阶段性，为统筹城乡发展留足空间，搭建新平台。” 刘彦随提出了空心村整治的“三整合”——组织整合、产业整合、空间整合构想。“散乱的村庄，通过组织整合，要逐步走向中心化、社区化，这是个方向。”一 方面，取决于土地的集约，人口的集中，产业的集聚，逐步实现社区化建设管理；农村公共资源的配置需要有门槛的认可，需要有辐射的社区、平台与空间；集中、 集聚可以达到集约用地的目的，使有限土地达到持续高效利用的效果。同时，还能更好地发挥农村应有的农业基础性及生态空间、文化传承、乡村景观等方面的地域 特色。 组织整合、产业整合之后，产业园区、商业服务、文化设施等都可以放到中心社区来。人口向中心社区集中，闲散的空心村就可以凭借长效机制来实施整治了。最后达到空间上的整合，就形成“大城镇、大乡村”的空间优化理念。 刘彦随表示，整治和建设要经得起时间的考验，需要在实践中进一步完善。 在成都会议上，在听到刘彦随的报告之后，河北省国土资源厅党委书记、厅长张绍廉找到他，表示河北与山东有许多相似之处，空心化土地整治利用也势在必行， 愿意加强与中科院的合作，把此项工作落到实处。山东烟台、青岛等市的国土资源局局长也深感重要，认为充分发挥比较优势，统筹区域土地利用配置的意义重大。 空心村土地综合整治可搭建新农村建设的新平台。“整则活、活则兴、兴则发。”刘彦随认为，着眼空心化村庄整治是重要的突破口，土地是基础，创新村庄土地整治机制有助于推进城乡统筹发展。 各地都在千村示范、万村推进，刘彦随认为有积极的一面，政府重视，集中农村闲散资金，有利于城乡统筹发展；但从长远看，应以乡村空间重构为先导，促进城乡空间优化布局和要素有序流动。 “空心化村庄综合整治，目前主要是面对我国重点农区，这里的农业生产还占一定的比重，老百姓在较短时间内，不可能实现大规模的城镇化转移。这里也是国家 耕地保护和粮食生产的重要基地区，通过农村土地综合整治，建设标准化基本农田、提升粮食核心产能和加快新农村建设的战略意义重大。”刘彦随强调。

(刘彦随. 耕地资源潜力重在空心村整治. 科学时报, 2009年12月9日（A1 头版头条要闻）)