市场化运作 产业化经营

—— 农村土地整治“陕西模式”剖析

中国国土资源报 (2011年8月10日)

□  刘彦随 “陕西模式”成功秘诀在于充分依托陕西省地产开发服务总公司，让专业化企业引领农村土地开发整治项目工程，创新了融工程设计、技术研发与项目实施为一体的产业化运作新机制。

  　陕西省连续9年实现耕地占补平衡，通过土地开发整理复垦新增耕地超过70多万亩，大批废弃宅基地、盐碱退化土地、沙漠化土地变成了持续高效农田。

  　“陕西模式”的成功秘诀在于充分依托陕西省地产开发服务总公司，让专业化企业引领农村土地开发整治项目工程，创新了融工程设计、技术研发与项目实施为一体的产业化运作新机制。陕西省地产开发服务总公司是隶属于陕西省国土资源厅的大型国有企业，践行农村土地整治20年来，累计整治增地20万亩，近年每年补充耕地4万亩～5万亩，上缴税金2000万元～3000万元，成为省内乃至全国土地开发整治行业的龙头企业。

   　陕西模式的运行机理是：政府负责审查土地开发整理项目可行性研究报告、规划设计方案、工程投资概预（决）算，立项审批；企业建立完善的公司领导制、工程监理制、项目责任制，在土地开发整理专项规划和同级土地开发整理项目库的指导下，选择项目并负责项目可行性研究论证、规划设计和项目投资概预算，在得到土地整理管理机构批准后，负责承建土地开发整理项目，依据行业标准和项目施工图施工，对项目的工程质量、安全、工期以及项目完成后效益的实现负责，公司由此获得土地开发整理的直接收益和一定比例新增建设用地指标；农户利用其地方化知识为规划设计与工程建设提供参考，并直接受益于土地开发整理对生产发展的促进效果。

  　围绕支撑和服务土地开发整治工程，总公司着力构建了咨询、研究和实践的三大平台：一是政策咨询平台，聘用具有较强管理才能、战略眼光、技术专长的院士、高等院校与科研机构一线青年骨干作为咨询顾问，为理解国家政策、把握战略方向、指导技术公关提供重要决策支撑。二是科学研究平台，与高校和科研机构建立了密切的产研合作关系；建成从事盐碱地、沙荒地等未利用土地的机理以及土地利用、生态修复等研究的富平实验基地；成功申报土地开发整理工程技术领域首个挂靠在企业的博士后流动站。三是工程实践平台，公司的专业人才队伍集成应用调查技术、规划技术、施工技术、信息技术进行工程建设实践（并将工程技术难题则反馈给咨询和研究平台），形成技术标准体系、配套政策机制，为不同类型区土地开发整理与综合利用提供系统方案。

  　该模式有效解决了常规土地开发整理模式存在的一些共性问题：责权利明晰，克服了政府土地管理部门“既当裁判员又当运动员”的问题；“产研零距离”大大加快了技术集成与研究创新进程，有效促进了成本节约型、质量提升型技术进步，降低了开发整理成本、提高了新增耕地质量；企业成为架起政府和农户之间的“桥梁”，满足了政府“自上而下”低成本实现耕地占补平衡的目标，也满足了农民“自下而上”改善生产生活条件的现实需求。

在农村土地开发整治领域，总公司重点组织和实施了长武县、澄城县、耀州区的农村废弃宅基地规模化整治工程，总结形成了一套达到国际先进水平的、针对性强的集成技术体系、典型工程模式、综合利用模式以及技术推广体系，为陕西省农村废弃宅基地复垦与整治提供了技术支撑和理论指导。公司直接利用该项目科研成果改造废弃宅基地2.17万亩，净增耕地1.88万亩；陕西各地零星或者小规模通过应用该项目成果，整治废弃宅基地22万亩，净增耕地19.2万亩。同时，还完成了卤泊滩土地整理工程项目，新增耕地1.02万亩，探索出“改排为蓄、水地共处、和谐生态”的盐碱地治理新模式。项目成果《陕西省卤泊滩盐碱地综合治理的和谐生态模式研究与实践》的推广应用有望对陕西省37万亩盐碱地的治理开发带来革命性影响。

      “陕西模式”的启示及建议 在政府宏观调控下，企业参与式农村土地开发整理产业化模式有效克服了一些共性难题；建议扶持和培育一批专门从事农村土地开发整理的重点企业，加快推进新时期农村土地开发整理的产业化进程

  　新时期，我国农村土地开发整理的任务更加艰巨，复杂程度增强。陕西省地产开发服务总公司通过企业化运作，构建政策咨询、科学研究、工程实践三大平台，实现勘测、规划、设计、实施、监理、技术研发一体化，率先实践了在政府宏观调控下，通过市场机制，由企业运作，政府验收的企业参与式农村土地开发整理产业化模式，有效克服了目前我国土地开发整理工程建设过程中存在的一些共性问题和缺陷，取得了显著的社会、经济、生态效益，对于推进我国新时期农村土地开发整治具有借鉴意义。从“陕西模式”中总结经验，笔者对农村土地整治工作的开展提出以下政策建议：

——建立健全农村土地开发整治产业化的长效机制。建立土地开发整理的企业资质认定制度、项目招投标制度、项目检查验收制度、耕地质量标准和异地土地开发整理实施办法，设立项目终身负责制，明晰土地开发整理工程建设过程中政府、企业、农户的责权利关系以及利益分配和农民权益保障机制。

——扶持一批专门从事农村土地开发整理的重点企业。建立土地开发整理企业的资质认定和信用评级体系，每个省市着力发展3～5个龙头企业，重点在技术研发、人才培养等方面给予经费和项目资助，促进企业间的良性竞争与合作，以增强企业的竞争力，促进农村土地开发整理行业的可持续发展。

——加快推进新时期农村土地开发整理的产业化进程。传统农区的空心村整治和三北地区的生态建设是新时期土地开发整理的重点工作，可尝试将产业化模式适度嫁接于这两项区域重大工程，先试点示范、再科学推广。空心村整治综合性极强，应由政府、科研单位、重点企业合作研究后科学规划、分区推进。  　　（作者系中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师）

  背景链接 农村土地整治相关知识 农村土地开发整理是增加耕地面积、提升耕地产能、改善生产条件和生态环境的综合途径。自1998年《土地管理法》提出开展土地整理以来，国土资源部及省、地、县各级国土资源部门相继成立了土地整理专门机构，主要负责本行政区内土地开发整理规划设计和项目管理以及施工任务。为规范和指导我国各级土地开发整理工作，国土资源部陆续出台土地开发整理的有关管理办法和规定，逐步建立了项目审查、计划、规划设计与预算编制评审、检查验收、后评价、资金请拨款、预决算制度和项目审计制度等。 　　我国土地开发整理项目立项，要求以县（市）为单位进行申报，由各级土地主管部门负责项目可行性研究论证、规划设计和概预算编写，项目批准后主要由各县（市）负责项目实施。项目工程建设施工队伍主要包括三类：一是各县（市）土地管理部门原有的土地开发单位（属事业编制），直接从土地管理部门获得项目；二是具备工程施工资质的建筑工程公司（队），多是通过邀请招标或协议标的方式获取项目工程的单项工程；三是由项目所在地的县、乡（镇）、村通过层层签订工程协议，由当地农村居民组织施工队进行施工建设，但一些技术性强的工程仍由专业施工队伍承担。目前第二、三种情况占据主导。 由于土地开发整理项目工程通常由县（市）国土资源管理部门自行组织，不仅负责可行性研究、规划设计，还直接承担工程建设的监督和管理职能，既是行业管理者，也是具体经营者，缺乏相应的社会监督和约束力管制。因此，国土资源管理部门直接参与项目管理、监督和建设的土地开发整理模式，尚存在管理效能较差、技术水平不高、责任不够明晰、产业化程度低等实际问题。  （http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=234861）