2010年12月10日 中国经营报

   为保障粮食安全划定的18亿亩耕地红线和各个疯狂扩张的城市之间如何能够统筹兼顾？之前有限的耕地存量和国家严格控制的建设用地指标早已远远不能满足各个地方的城市扩张需要。  正是在这种背景下，2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，开始在各地试点城乡建设用地“增减挂钩”制度。到现在参与试点的省份已经达到了24个。   但是，很多地方政府擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围，甚至违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地，换取城镇建设用地的指标；而给予腾退土地的农民的补偿，不但标准偏低，而且未按政策所要求的将挂钩所产生的收益主要用于农业和农村发展。   “这是把增减挂钩政策异化了。”中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随研究员对《中国经营报》记者说。  农村土地潜力巨大    近些年来，刘彦随主持国家自然科学基金重点项目“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”、中国科学院知识创新工程重大项目课题“村庄用地整治潜力与规划研究”和国土资源部“全国土地利用战略”等重点课题的研究，因此他和他领导的创新团队对于中国目前的农村土地利用情况以及城乡用地增减挂钩等政策背景和意义有着深刻的认识。   “中国的城乡用地增减挂钩或者说通过整治农村土地提高其利用价值是必然的趋势，”刘彦随说，“土地问题一直是中国改革发展的重点与焦点问题，因为所有的产业发展、城镇建设，土地都是其重要的物质基础和空间平台。”但是我国当前土地利用的状况，一方面是城市建设用地越来越紧张，另一方面虽然每年有大量的农民进城，但由于体制机制等方面的原因，农村居民点用地呈现不减反增态势，造成大量的土地废弃和闲置浪费，事实上的农民利益也因此很难得到保障。   “目前，我国有2.3亿农民工，去年有1670万农民工进城。如果按照2020年达到60%的城市化率来看，就意味着到2020年乡村的人口要减少2.8亿～3亿的规模，随着人口的转移，节余的地会闲置出来。”刘彦随认为，特别是以宅基地和废弃地为主要特点的农村空心化问题将会愈演愈烈。“现在我们的农村土地低效闲置浪费太严重，全国建设用地总量的51%是农村居民点建设用地，这在世界上是绝无仅有的。”    刘彦随告诉记者，中国的空心村已经存在了半个多世纪，很多“一户多宅”，对农民本身来说这些废弃宅基地基本派不上用场。在中国人地关系紧张、耕地数量有限、农民增收与就业日益艰难的情况下，农民也有进行土地整理的意愿。因此，他认为，农村空心化、土地整治还田还林，以及因地制宜地引导农民居住的社区化是恰逢其时。   “2008年以来，中科院重大项目课题组对典型村庄整治进行了调研，对山东、河南等地120个典型村，4.5万宗地进行了跟踪调查和测算，发现通过农村废弃土地整治可以实现村庄的挖潜潜力46%到54%，可以净增耕地13%到15%。”刘彦随表示，这只是基本的一个情况，“我觉得农村土地整治如果能够统筹规划、持续推进下去的话，可以说会在农村掀起一个新的土地革命。”   地方异化“增减挂钩”    河北大学中国乡村建设研究中心主任李昌平也认为，“增减挂钩”政策本身是值得肯定的，他甚至认为增减挂钩政策比取消农业税的政策还要好，“由于要守住18亿亩红线，就需要城乡土地增减挂钩，于是也就有了级差地租收入。如果一亩地的级差地租是30万元的话，那么按照全国可以节约2亿亩土地计算，就是60万亿元，这是农民可支配的收入，而这些钱仅仅来自一个政策。”   不过，在实际操作中，他所说的如此巨额的级差地租收入却很难交到搬迁农民们的手中。记者在河北唐山、秦皇岛、邢台等地的调查采访中了解到，虽然按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，通过增减挂钩获得的建设用地指标实行有偿供地所得的收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但是地方政府并没有制定出相关的政策，对搬迁农民只是给予一定的补偿（由于各地财力、地价和资金来源不同，给予的补偿标准也高低不同），之后通过“新民居工程”，将增加的耕地面积直接置换成城市的建设用地指标进行开发，收益自然归政府支配。   对此，中央农村工作领导小组副组长陈锡文有着自己清醒的认识，他在海南“十二五”农村改革国际论坛上表示：“将村庄整理后，农村的这部分建设用地首先要复垦为耕地，其次要优先考虑农村新增集体建设用地的需要，还有结余的，可调剂为城镇建设用地，但必须符合规划并纳入年度建设用地计划。但不少地方把拆并村庄后节约的农村建设用地基本都置换到城市使用，这不仅擅自扩大了城市建设的总规模，而且利用城乡建设用地的价差还可获取巨额土地收益，正是由于增减挂钩能有如此好处，才导致了史无前例的拆村造城运动。”   刘彦随则告诉记者：在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，一些地方把“城乡用地增减挂钩”看做可乘之机，在实践中暴露出一系列问题：一是盲目投资建设，片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；二是追求土地财政，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地；三是把“城乡用地增减挂钩”片面理解为建设用地结构调整，热衷于整治区位条件较好、增值潜力较大的村庄，而不愿整治废弃多年的“空心村”；四是把“城乡用地增减挂钩”简单地理解为整治增地工程，一味追求腾退村庄用地、建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素。   刘彦随认为问题的症结在于地方政府偏向于官员政绩和地方财政。刘彦随建议要从国家战略的高度来科学看待农村土地整治和城乡土地挂钩。“在城乡转型期，各种矛盾和问题凸显，因此既不能操之过急，也不能错失良机。”他向记者表示，“应该说现在进行土地整治正当其时，而如果现在不整治的话，越往后可能难度越大，现在很多农民打工赚钱回来之后会建房娶媳妇，建新不拆旧，新房无人住，导致农村建设用地不降反升，而现在如果不抓紧通过法律和制度创新的手段进行科学整治的话，到最后成本高企、代价太大，可能想整都整不动了。”